多元化投融资机制助力生物多样性保护
【谷腾环保网讯】习近平主席在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上发表主旨讲话时指出：“中国将率先出资15亿元人民币，成立昆明生物多样性基金，支持发展中国家生物多样性保护事业。”
我国共有自然保护地9200个。其中，国家公园体制试点10个、自然保护区2676个（含国家级自然保护区474个）、自然公园6514个。我国政府积极行动，建立了国家公园和生态保护红线制度，财政主导支持“生物多样性保护重大工程”实施。“十三五”期间全国财政一般公共预算中，生物多样性保护支出占一般公共预算总支出2%左右。
为吸引更多资金支持2020年后生物多样性保护工作，应系统发力促进生态产品价值转化，完善生态保护多元化投融资机制，推动构建地球生命共同体和建设清洁美丽世界。
一要落实各级财政生态环境保护支出责任。
认真执行《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案（国办发〔2020〕13号）》《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2020〕19号），明确并落实省以下财政事权和支出责任。对于中央和地方各级财政应承担的自然保护地保护事权，要在一般公共预算支出中保障保护与修复资金，提高资金使用绩效。强化重点生态保护修复治理专项资金、大气污染防治资金等中央对地方专项转移支付的引导带动作用，引导各级地方政府落实生态环境保护财政事权和支出责任。
二要完善纵向生态保护综合补偿激励机制。
近些年中央对地方一般性转移支付占比不断提高，要进一步强化纵向生态保护补偿发挥的主导性激励作用。因经济欠发达地区和生态良好地区重叠比例较高，应加大中央对地方一般性转移支付中生态要素比重，促进生态保护与乡村振兴目标协力实现。由于不同地区山水林田湖草沙等要素构成不平衡，为避免单一要素补偿因地区间生态类型差异带来不公平问题，有必要建立基于山水林田湖草沙一体化保护和修复的纵向生态保护综合补偿激励机制。统筹考虑现有中央对地方一般性转移支付中的重点生态功能区转移支付，以及林业草原生态保护恢复资金、林业改革发展资金等共同财政事权转移支付。优化调整设立一般性转移支付并完善分配方式，推动不同类型转移支付发挥拳头效应，聚力实现生态系统一体化保护和修复。
三要鼓励上下游左右岸自愿开展横向生态保护补偿。
一事一议型横向生态保护补偿大多围绕单个要素开展，涉及上下游、左右岸或毗邻地区，一般不具隶属关系，主要通过上级政府设定规制或管控目标，进而创造横向补偿潜在需求。“十三五”期间，财政部陆续牵头出台《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，鼓励流域上下游之间尽快建立机制。地方层面也在积极探索实践，如重庆市设置森林覆盖率约束性考核指标，创造森林覆盖率达标地区和不达标地区之间的交易需求。为扩大横向生态保护补偿覆盖的要素范围和地域空间，应鼓励各地开展试点，加强指导，进一步完善奖励激励机制。
四要建立完善生态环境权益交易市场。
国家层面正在推行的生态环境权益主要包括排污权、碳排放权、用水权、用能权，这些权益服务于总量控制目标，具有稀缺性，作用对象为市场主体。因缺乏物质载体，生态环境权益发挥作用需要强有力的法律法规等制度保障，以起到稳定市场预期作用，进而能够更好服务于配额购买、交易、融资等活动。配额总量、初始配额取得、交易规则等因素，决定了特定发展阶段生态环境权益交易能否促进经济与环境协调可持续发展。地方层面积极创新生态环境权益交易机制，如重庆市探索“地票制度”，实施建设用地总量控制，促进建设用地退耕与还林还草。推进生态环境权益交易，应鼓励开展试点，建立激励机制，摸着石头过河，及时总结经验教训，稳步完善交易市场。
五要推动实施生态导向的发展模式（EOD）。
EOD模式主要包括三类。一是基于资源与环境之间的紧密联系，引导市场主体进行环保投资，生态环境改善后，产出的优质资源反过来助力产业健康发展。如贵州茅台酒厂保护赤水河，利用赤水河水生产优质茅台酒，为企业带来丰厚的经济回报。农林牧渔业健康发展需要良好资源和生态作支撑。可采用使用权或经营权设计、环保奖补等措施，引导市场主体加强环境保护和可持续利用生物多样性资源，促进经济环境协调发展。
二是利用生态环境改善后促进文旅、休闲、体验等相关产业发展，以完善商业模式，此种模式主要靠政府推动，在地区层面实施。由政府先行开展环境治理，待环境改善后拉动相关产业发展，带来财政收入增长，弥补前期环保投入。
三是鼓励企业进行技术创新，在项目层面实现环境保护与产业发展双赢。
六要设立生态环保领域政府引导型投资基金或公益基金。
在生态产品价值未得到充分体现之时，政府引导型投资基金和公益型基金将发挥主导作用。由财政部、生态环境部和上海市人民政府三方共同发起设立的国家绿色发展基金，首期基金总规模885亿元，其中中央财政出资100亿元，充分体现了绿色基金政府引导、市场化运作的特点。当前，我国生态产品价值转化处于初期阶段，资源环境价格偏低，社会资本投资回报机制不健全，需要政府进一步发挥引导带动作用，设立生态环保领域政府引导型投资基金和公益基金，解决特定领域项目融资难题。
七要构建完善生态产品价值转化支撑系统。
各地应积极试点，探索构建生态产品价值转化七大支撑系统：一是基于调查监测建立生态产品实物量清单；二是研究建立价值核算标准形成生态产品价值量清单；三是逐步建立健全各级行政区生态产品价值连续动态评估和年度发布制度；四是研究建立支持绿色金融发展的环境权益评估和环境风险评估方法与流程；五是稳步构建基于GEP的国土空间规划、生态红线划定、政绩考核、自然资源资产负债表编制、领导干部自然资源资产离任审计、项目选址等应用制度；六是健全引导激励政策，积极实施贷款贴息、担保补贴等制度；七是推动建立促进生态产品价值转化的供需对接平台。
作者单位：生态环境部环境规划院生物多样性与自然保护地研究中心
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