第三方监测造假，我们梳理了可能要承担的法律后果
【谷腾环保网讯】污染源自动监控领域第三方造假近年引发了高度关注。2023年2月，生态环境部公布第十三批生态环境执法典型案例，首次剑指少数第三方环保服务机构盲目追求经济利益，弄虚作假，帮助排污企业蒙混“过关”，严重扰乱第三方环保服务市场秩序。少数第三方这么敢造，就不怕法律后果吗？
第三方造假面临哪些法律风险？
一位业内资深人士告诉记者，他们梳理了一下，第三方弄虚作假大体上可分为四类：环评报告、碳排放数据、监测数据、验收领域。其中我们关注的自动监测数据，又分为环境质量监测数据和重点排污单位监测数据。
生态环境部环境工程评估中心副主任王亚男告诉《环境经济》，第三方环保服务机构在重点排污单位自动监测数据弄虚作假方面主要有三种形式：一是第三方运维机构或人员，受经济利益驱使直接实施造假；二是第三方运维机构或人员与排污单位共谋并传授造假方法；三是第三方比对监测机构或人员，出具虚假的比对合格证明，掩盖有利于排污单位的数据失真。
制图：孙剑鑫
其实自动监测数据弄虚作假并不是个新话题。2015年施行的环境保护法首次将数据质量问题上升到法律层面，规定相关机构弄虚作假除了处罚还要承担连带责任。为配合环境保护法的施行，原环境保护部在2015年12月制定并出台了《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》。
根据该办法，“弄虚作假”是指篡改、伪造或者指使篡改、伪造环境监测数据等行为。办法还规定了篡改监测数据的14种情形，伪造监测数据的8种情形以及涉嫌指使篡改、伪造监测数据的5种情形，同时强调负责环境自动监测设备日常运行维护的机构及其负责人按照运行维护合同对监测数据承担责任。
近年来，随着国家法律机制的完善，环境质量监测数据弄虚作假逐渐销声匿迹，但在“放管服”改革背景下，重点排污单位自动监测数据弄虚作假却屡禁不绝。二者在管理上的最大不同是，前者的责任主体是政府监管部门，后者的责任主体是数万家重点排污单位。第三方造假导致排污单位自动监测弄虚作假逃避监管的问题线索隐蔽难以发现、违法证据更难以固定、是造假隐患难以根除的主要原因。
第三方这么敢造，就没有想过法律后果吗？
在接受《环境经济》采访前，泰和泰深圳办环境资源业务部主任、高级合伙人邵卫国刚刚受邀参加了一场环保产业高质量发展座谈会，他发言的主题就是第三方环保服务机构的法律风险防范。邵卫国谈到了以下4个方面的法律风险。
一是民事赔偿的风险。环境保护法规定，环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。
邵卫国解释，这个连带责任对外，主要是法定的生态损害连带赔偿。例如据中国法院网消息，2021年8月，武汉市中院宣判一起大气污染民事公益诉讼案。排污企业与监测企业联手对环境监测数据造假，超标排放大气污染物污染环境，被判决共同赔偿大气污染造成的环境损失42.49万元；对内则是对排污单位损失赔偿。比如第三方出于某种原因单方面弄虚作假，结果导致排污单位超标排放污染物被处以罚款或者承担环境损害赔偿责任，排污单位可以依据合同的约定要求第三方赔偿。“至于第三方具体赔多少，这个要看当初双方合同是怎么约定的。”邵卫国补充道。
二是行政处罚风险。环境保护法规定，篡改、伪造监测数据尚不构成犯罪的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。与环境保护法配套实施的《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》则细化了篡改、伪造监测数据的四种情形。
此外，还有行政罚款处罚，大气污染防治法第一百条和水污染防治法第八十二条分别规定了未与主管部门监控设备联网，未保证监测设备正常运行的，处2万元～20万元的罚款。大气污染防治法第九十九条和水污染防治法第八十三条则分别规定了以逃避监管的方式排放污染物的等，处10万元～100万元的罚款。
再有撤销资质，根据《检验检测机构资质认定管理办法》第四十五条，检验检测机构未经检验检测或者以篡改数据、结果等方式，出具虚假检验检测结果的，资质认定部门应当撤销其资质认定证书。
邵卫国特别指出，“因为上述环境领域专门立法所规定的义务主体是排污单位，处罚的也应当是排污单位，至于与排污单位存在委托关系的第三方如何处罚，有的省份有地方立法，例如《广东省环境保护条例》（2022年修正）第六十七条第三款规定，受委托单位未按照法律、法规和相关技术规范的要求运营防治污染设施或者实施污染治理，或者在运营防治污染设施或者实施污染治理中弄虚作假的，由县级以上生态环境主管部门责令改正，处五万元以上十万元以下罚款。”
三是刑事追责的风险。依据刑法，第三方可能承担的罪名有这几种：污染环境罪，刑期是3年以下、3～7年、7～15年，第三方可构成帮助犯；破坏计算机信息系统罪，刑期是5年以下、5～15年，第三方与排污单位可能构成共同犯罪；提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪，刑期分别5年以下、5～10年；如果第三方的工作人员收受排污单位贿赂达到一定的数额，还可能构成非国家工作人员受贿罪，刑期5年以下，5～15年。
四是信用风险。依据《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》第十二条规定，社会环境监测机构以及从事环境监测设备维护、运营的机构篡改、伪造监测数据或出具虚假监测报告的，列入不良记录名单，禁止其参与政府购买环境监测服务或政府委托项目。
对于如何规避上述法律风险，邵卫国重点强调了第三方面对排污单位，要明确双方权利义务，依法确认违约责任，对排污单位不合法、不合理的指令要谨慎拒绝，对技术故障要做好报告和备案，拒绝伪造数据、材料等。同时企业自身也要提高员工技术水平和法律意识。
地方立法先行探路，处罚力度显著加大
记者在采访中了解到，由于第三方是以服务为主，并没有直接参与污染物的排放行为，因此生态环境部门依据现有法律法规对其进行监管难度较大。例如，除非能够充分证明自动监测数据造假是由第三方主观故意行为导致，否则就很难找到法律依据对其进行行政处罚。
无法可依并不意味着束手无策。党的十八大以来，从国家到地方，生态环境立法一直是立法重点领域。
江苏在这方面率先突破。2020年1月9日，省人大常委会通过了《江苏省生态环境监测条例》，自当年5月1日起施行。这是全国首部生态环境监测地方性法规，标志着江苏生态环境监测从此有法可依。
该条例第四十五条第一款规定，生态环境监测机构和人员篡改、伪造生态环境监测数据或者出具虚假监测报告的，由生态环境主管部门没收违法所得，对生态环境监测机构处十万元以上五十万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由生态环境主管部门给予警告，并处一万元以上五万元以下罚款。依法应当撤销资质认定证书的，资质认定主管部门应当撤销。
2020年4月，江苏省生态环境厅生态环境检测处负责人在解读该条例的新闻发布会上表示，这一规定的特点是实行“双罚”，既罚机构，又罚个人；既有财产罚，没收罚款和10～50万的罚款，又有名誉罚，警告；还有资格罚，撤销资质认定证书。处罚的力度显著加大。同时，把处罚的权力赋予生态环境部门，从根本上解决了之前生态环境主管部门对第三方机构的违法行为没有处罚手段的问题。
一些省份也通过修订地方生态环境保护条例，从罚款金额等方面加大了对生态环境监测机构及自动监测弄虚作假行为的惩处力度。记者了解到，目前有地方立法的还是少数。不过有意思的是，在问及哪些地方有立法经验时，一位受访者回复：“有典型案例公布的地方就有立法经验”。此语再次折射出行政执法对第三方违法的有心无力，也凸显了立法的紧迫性。
记者注意到，2022年6月，生态环境部公布了6个重点排污单位自动监控弄虚作假查处典型案例和1个第三方检测机构伪造比对监测数据查处典型案例。其中一起“安徽绿实检测技术有限公司伪造比对监测数据，出具虚假比对监测报告案”，六安市生态环境局就是依据了《安徽省环境保护条例》规定，对该公司伪造检测数据及相应检测记录行为，责令该公司停业整顿，处罚款10万元；对该公司法定代表人处罚款4.48万元。
2023年2月27日，生态环境部公布3起第三方环保服务机构弄虚作假典型案例，其中一起“广东国环检测技术股份有限公司环境监测弄虚作假案”，该公司就是因违反《广东省环境保护条例》第十二条第三款的规定，中山市生态环境局、市场监管局依据该条例第八十条第二款将违法案件移交公安机关。
另一起“格林斯凯（上海）环保科技发展有限公司故意更换监测样品案”，上海市生态环境局依据《上海市环境保护条例》规定，对该公司出具虚假监测报告的违法行为实施“双罚”，责令该公司停业整顿并处罚款18万元，对其主要负责人处罚款1.3万元。
据王亚男介绍，还有《浙江省生态环境保护条例》《上海市环境保护条例》《重庆市环境保护条例》《山东省环境保护条例》《深圳经济特区生态环境保护条例》《淄博市污染源自动监控条例》等都针对第三方设置了专门的条款。其中《天津市生态环境保护条例》《河北省生态环境保护条例》专门针对提供虚假监测报告设定了罚则，对打击第三方比对监测弄虚作假提供了法律依据。
特别值得关注的还有，福建省2023年3月23日以政府令形式公布《福建省固定污染源自动监控管理办法》，自2023年7月1日起施行。依据该办法，今后，自动监测数据造假，依法取消企业的环保电价、税收减免等优惠政策。运行维护单位不如实标记设备、数据等异常情况的，由生态环境部门责令改正，处2万元～20万元罚款，并予以通报批评。
入刑门槛过高？呼吁修改司法解释
虽然自动监控领域第三方环保服务机构弄虚作假的行政处罚的法律依据不足，但是如果涉及刑事犯罪，第三方只要是参与了，就难逃法网。
可能构成“提供虚假证明文件罪”。2021年3月1日施行的《刑法修正案（十一）》，首次新增承担环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。
上文提到的“广东国环检测技术股份有限公司环境监测弄虚作假案”，2022年6月，中山市第一人民法院作出判决，该公司犯提供虚假证明文件罪，判处罚金20万元；总经理罗某慧等5名人员分别被判处有期徒刑1年9个月至1年2个月不等，并处罚金。
2022年5月15日，最高人民检察院和公安部发布《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》明确，环境影响评价、环境监测机构在两年内造假三次，就要判刑。该标准还明确了三种针对第三方环保服务机构判刑的情况：一是造成直接经济损失50万元以上的；二是违法所得10万元以上的；三是造假文件的虚构数额在100万元以上且占实际数额30%以上的。
记者注意到，在2022年11月安徽省生态环境厅公布的8起第三方环境检测机构伪造检测数据典型案例中，有两起案例都是执法人员在不同的排污单位先后发现同一家第三方的违法行为，并依据《安徽省环境保护条例》分别进行了处罚。典型案例也用了首次违法和再次违法进行区分。
“很难等到第三次造假。”安徽省生态环境保护综合行政执法局的潘诗卉告诉《环境经济》，执法实践中“两年三罚”入刑门槛还是比较高的，可能处罚一次第三方就直接去市场监管部门申请，换个公司名称，反正也没什么成本。再有就是，《安徽省环境保护条例》对第三方只能处罚到机构和主要负责人，其他的违法人员换家企业就能继续工作，一点也不会受到影响。
另外就是“违法所得10万元以上”，潘诗卉说，与环评报告的价格不能比，现场市场上一份监测报告的价格也就几千元，由于竞争激烈，甚至几百元都能出一份报告，一家机构上百份报告也凑不到违法所得10万元，但造假带来的危害又是切实的，必须从严惩处。
还可能同时构成污染环境罪和破坏计算机信息系统罪。
2016年12月26日，最高司法机关自1997年刑法施行以来，就环境污染犯罪第三次出台专门司法解释（2017年1月1日起施行）。根据该解释，重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的，应当认定为“严重污染环境”。解释还规定，重点排污单位同时构成污染环境罪和破坏计算机信息系统罪，依照处罚较重的规定定罪处罚。
2021年12月30日，生态环境部公布12个重点排污单位自动监控弄虚作假查处典型案例，其中一起“广东韶关浩蓝环保科技有限公司篡改、伪造自动监测数据案”，该公司污水处理技术负责人戴某实施了以废水稀释配制水样替代实际外排废水，篡改自动监测数据的行为。仁化县人民法院于2021年9月22日以污染环境罪，判处戴某有期徒刑六个月，并处罚金人民币7000元。
2021年7月27日，生态环境部通报6个重点排污单位自动监控弄虚作假查处典型案例，其中“天津中天海盛环保科技有限公司篡改、伪造监测数据案”，天津市津南区人民法院以破坏计算机信息系统罪，分别判处第三方机构负责人、自动监测设备运维人员以及排污单位前后两位负责人一年不等刑期，缓刑二年不等。
相关负责人表示，推动排污单位规范开展自行监测和自动监测相关工作，是营造主动守法环境有力抓手，更是深化“放管服”改革、激发社会化监测服务市场活力的有效举措。但少数企业和社会监测机构受利益驱动，在自行监测、自动监测环节中“动歪脑筋”“钻空子”，严重扰乱市场秩序，破坏公信力。
2021年以来，生态环境部、最高人民检察院、公安部已连续将打击重点排污单位自动监测数据弄虚作假环境违法犯罪行为纳入专项行动，并专门点名“第三方”，各地查处的涉自动监控违法案件数量在屡创新高的同时，也遇到了一些两法衔接中的问题。
王亚男告诉记者，一些案件的争议在于对“主观故意”的认定，第三方机构不对污染物排放负有主体责任，有的行为呈现为放任设备故障，有的行为呈现为不规范运维，认定犯罪动机难度较大。她也提到了一些案件在移送后公安机关未能立案，是未达到相应的立案标准，例如“提供虚假证明文件罪”需符合“违法所得10万元，或给国家造成经济损失50万元”等条件。
还有执法人员告诉记者，他们遇到过涉刑移送公安机关到了检察院后，因不能提供造成环境后果的证明材料，最后不予起诉。“但事实上，运维人员只是实施了违法行为，有的很难去证明造成了什么环境后果。”据了解，四川就有一家重点排污单位干扰自动监测设施，将废水排放到了园区的污水处理厂，移送后检察机关认为该企业废水排没有直接排入外环境，没有造成污染环境后果，因此不予起诉。
另外，需要重新界定“重点排污单位”。一位执法人员告诉记者，这几年随着《排污许可管理条例》等法律法规的出台，特别是2023年1月1日《环境监管重点单位名录管理办法》正式实施，《重点排污单位名录管理规定（试行）》同时废止，“重点排污单位”的范畴越来越宽，这就导致他们与司法机关在对“重点排污单位”的认定上有所不同，最终也很难移送成功。
也有执法人员提到“两高”污染环境犯罪司法解释只规定了化学需氧量等4种污染物，像很常见的颗粒物就不能入刑，建议将来修法要与时俱进增加颗粒物等污染因子。
对于今后如何进一步联合打击第三方自动监控造假方面，王亚男建议生态环境部门应当与法院、检察院、公安机关加强信息互通，完善案件移送流程，包括立案、调查取证、审议和移送、办案时限等方面，协调办理环境违法犯罪案件，积极开展执法联动专项行动。
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