行政处罚听证后是否可以补充调查，需二次处罚告知？
【谷腾环保网讯】任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取当事人的意见，这是现代法治的一个重要原则。行政处罚法规定的听证制度，不仅是行政处罚的重要程序，亦是当事人享有的重要程序性权利。听证的基本内涵是“听取当事人的意见”，是申辩制度的重要内容，对于规范行政机关依法处罚，保护公民合法权益具有重要作用。
听证会后，是否可以补充调查？
《中华人民共和国行政处罚法》第六十三条第一款规定，行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形。对行政处罚案件中当事人申请听证的，行政机关应当依法按程序组织听证。
为规范行政处罚听证工作，原环境保护部也制定了《环境行政处罚听证程序规定》，从听证的适用范围、听证主持人和听证参加人、听证的告知、申请和通知、听证会的举行等方面对听证程序进行了详细规定。
听证会后，对于当事人提出的事实和理由，执法机关是否可以继续开展补充调查？对此，争议颇大。
一种观点认为，应坚持程序正义原则和禁止不利变更原则，不应再补充调查。按照《中华人民共和国行政处罚法》第六十五条的规定，听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照该法第五十七条的规定，依据现有证据作出是否处罚的决定，不应再继续补充调查。在处罚告知前，执法人员已制作了案件调查报告，视为调查终结，如听证后根据当事人提出的异议进行补充完善调查，然后处罚当事人，听证会成为执法机关的“问题发现会”，也与听证的本意相违背。
另一种观点认为，应坚持实体正义原则，可以补充调查。听证程序，是保障当事人表达意见的机会，并非是终止了执法机关的调查权，对出现的问题，要允许执法机关自我纠错，毕竟处罚告知书是拟作出处罚，最终是以行政处罚决定书记载的内容为准。
笔者赞同第二种观点。举行听证会，给予当事人表达意见的机会，听取当事人提出辩解的事实和理由，是案件调查的一个重要环节，并非终止执法机关的案件调查权。《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定。经过听证，需要进一步调查的，行政机关应当继续调查，查清事实后，再作决定；案件事实已经查清、证据确凿的，可以由行政机关的负责人集体讨论作出行政处罚决定。该条意味着在行政机关负责人决定之前，才是调查的终结，举行听证会以及后续的补充调查均是尚未调查终结，属于案件调查程序环节。
反之，如果当事人在听证会提出了对其有利的新证据，执法机关按照全面调查的原则，也应进行调查核实，如果确认属实要依法给予当事人从轻或相对较轻的处罚。
司法系统对此也持肯定态度。如郑州铁路运输中级法院（2021）豫71行终161号行政判决书认为：“二审中，上诉人某公司认为，被上诉人对某公司法定代表人张某某的调查询问是在举行听证之后，该行为违反《中华人民共和国行政处罚法》的相关程序规定，被上诉人在听证后再次调查取得的新证据，不能作为定案依据采用。对此，二审法院认为，尽管被上诉人某市生态环境局对某公司法定代表人张某某的询问时间是在听证程序后，但由于行政机关在对张某某进行询问前，已经开展了现场检查、对某公司生产负责人调查询问等调查程序，能够确定某公司建筑垃圾循环利用项目存在未批先建和环境保护设施未同设计、同施工、同使用的基本不治之症，且对张某某进行询问是某市生态环境局在作出行政处罚之前，故某市生态环境局在听证程序后对某公司法定代表人张某某进行询问并不属于程序违法。”
再从《中华人民共和国行政处罚法》的立法篇章设计来看。第五十七条关于调查终结是规定在第三节普通程序中，听证是单独作为第四节予以规定的，而第六十五条 “听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”的规定，又将听证程序指引到了普通程序。因此，《中华人民共和国行政处罚法》的立法本意不是将听证作为调查的终结，应是针对一些重大的行政处罚在普通程序中规定的一个特殊环节或程序，是对普通程序的一个补充。
补充调查后，是否还需二次处罚告知？
对于补充调查后，是否还需要二次下发处罚告知，笔者持赞同态度。
《中华人民共和国行政处罚法》第六十五条规定，听证结束后，行政机关应当根据听证笔录作出处罚决定。听证后补充调查的，符合听证条件的，行政机关认为有必要时，可以将即将作出的行政处罚决定的内容告知当事人，再次听取当事人对案件处理的意见与申辩。当事人的意见和申辩与行政机关调查的事实、对案件的认定有出入的，行政机关应当进行复查；当事人无异议的，行政机关可以即时作出行政处罚决定。
对此，司法行政部门也持认同观点。如济南市人民政府行政执法监督局《关于印发＜新行政处罚法适用指引＞的通知》规定：“十六、充分保障当事人陈述申辩权利…行政机关履行告知程序后，拟作出的行政处罚内容或者有关事实、理由、依据发生改变的，应当重新履行告知程序。”
最高人民法院（2017）最高法行申4273号行政裁定书也认为：“三、关于吴淞海关组织二次听证的审查…听取当事人意见或者听证本身就是案件事实调查的一个环节，是一种特殊调查处理程序。而且，查证当事人主张的事实、理由和证据是否成立，就有可能需要再进行必要的调查核实。金菱公司所谓处罚程序不可逆的主张缺乏法律依据，也不合逻辑。…吴淞海关第一次听证后，经委托鉴定机构对低价发票进行鉴定，并结合鉴定意见第二次对金菱公司作出处罚前事先告知，又根据金菱公司申请进行第二次听证，充分保障了金菱公司陈述和申辩权，不违反法律规定。”
需注意的是，为了保障当事人的权利，对二次处罚听证告知的，当事人仍享有陈述申辩和听证的权利。当事人进行陈述、申辩或提出听证时，执法机关应当依法进行复核或组织听证会。在当事人通过消极的意思表示放弃陈述、申辩权利，或听证时期限届满后，执法机关便可作出行政处罚决定，无须再次听取或告知当事人的陈述、申辩和听证权利。
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