发挥城市减污降碳协同度评价机制的“指挥棒”作用
【谷腾环保网讯】城市减污降碳协同增效是以建设人与自然和谐共生的美丽城市为总体目标，以加强制度创新与技术支撑为重要保障，以较低成本、更高效率实现降碳、减污、扩绿、增长协同推进。
2022年6月，生态环境部等7部门联合印发《减污降碳协同增效实施方案》，要求“开展重点城市、产业园区、重点企业减污降碳协同度评价研究”，提出“减污降碳协同度有效提升”的目标。2023年7月，生态环境部发布《城市和产业园区减污降碳协同创新试点工作方案》。鉴于此，笔者认为，亟须研究构建城市减污降碳协同度评价办法，对城市减污降碳协同创新试点开展效果评价，充分发挥评价机制的“指挥棒”作用，助力城市减污降碳协同度有效提升。
城市减污降碳协同度的概念与内涵
城市减污降碳协同创新试点的核心任务是推动管理模式创新，体现了运用协同理论指导实践的能力，旨在推动城市形成各具特色的典型做法和有效模式，加强推广应用，实现减污降碳协同增效。
城市减污降碳协同度是反映城市层面减污降碳协同增效水平的度量指标。提升城市减污降碳协同度的关键在于从推动制度创新、强化技术支撑等方面入手，协同有效治理路径，推动减污和降碳领域工作创新模式、形成合力、提高成效。
城市减污降碳协同度可进一步分解为目标协同度、路径协同度和管理协同度。其中，管理协同度主要衡量减污和降碳工作在一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核方面的协同推进情况，是提升目标协同度的支撑保障。路径协同度重在体现能源、产业、运输结构调整和布局优化、资源循环利用、治理手段优化等工作成效，是提升目标协同度的内驱动力。目标协同度则主要反映污染物与温室气体协同减排情况以及降碳、减污、扩绿、增长的协调发展水平，是管理协同度和路径协同度有效提升的结果表征，也对加强管理协同和路径协同提出了要求。
开展城市减污降碳协同度评价的背景与基础
开展城市减污降碳协同度评价是推动减污降碳协同增效的有力手段。从我国推进生态文明建设示范区、无废城市、低碳城市等工作来看，细化指标体系、丰富考核手段、量化评价标准、强化结果运用是其重要手段。从实践层面看，城市推动减污降碳协同增效过程中存在制度体系设计不完善、部门推进合力未形成、协同推进效果不明晰等问题。除资金安排、部门融合等需要时间周期外，更为重要的是缺乏一套相对权威、全面、可行的评价技术体系。现有相关评价指标体系侧重点不同，难以全面有效度量城市减污降碳协同增效水平。亟须开展城市减污降碳协同度评价，实现减污降碳协同增效水平可量化、可监督、易考核。
开展城市减污降碳协同度评价工作具有扎实的理论基础和实践基础。“污”和“碳”的产生环节主要包括化石燃料燃烧排放、工艺过程排放、末端治理排放。推动减污降碳协同增效，就是要增强减排政策措施的协同效应和加和效应，降低拮抗效应。当前，推动城市减污降碳协同增效已经具备了较好的政策、法规、体制、行动等基础。截至2023年8月，有28个省（自治区、直辖市）、市、县级区域发布减污降碳协同增效实施方案。多地将减污降碳协同增效要求纳入“十四五”规划，推动重点领域、重点行业和各环境要素协同治理，在统一政策规划标准制定、统一科学监测评估、统一监督执法、统一督查问责等方面形成了丰富的实践经验。
指标突出重点、兼顾全面，方法体现差异、激励为主
选用指标要突出重点、兼顾全面。单一指数评价方法适宜对单个指标描述的对象进行评价，城市减污降碳协同度内涵丰富、涉及面广，更宜采用综合指数评价方法开展评价。要结合城市减污降碳协同度内涵及现有评价工作基础，坚持结果评价和过程评价相结合、定量和定性相结合，选择能够表征目标协同度、路径协同度、管理协同度的最关键指标，确保每一项指标都和减污降碳有关。指标数量不宜过多，要确保数据可获得性，便于横纵向对比分析。
评价方法要体现差异、激励为主。受发展阶段、资源禀赋、战略定位、生态环保等因素影响，我国城市类型多样，一套评价体系很难做到公平、公正。在指标目标参考值设定上，要体现综合型、服务型、工业型、生态优先型等城市类型差异，优先考虑城市自身发布的有关规划或方案中提及的目标要求，同时突出指标目标参考值的前瞻性和引领性作用。权重设置上侧重制度创新与技术支撑方面指标，激励城市创新减污降碳协同增效管理模式。
建议尽快出台评价办法，分年度开展成效评估
建议国家层面尽早出台城市减污降碳协同度评价办法。加快制定城市减污降碳协同度评价办法，可作为减污降碳协同创新试点城市遴选的重要参考，用于引导减污降碳协同创新试点城市明确工作目标、主要任务和努力方向；还可作为城市减污降碳协同创新试点成效评估和动态管理的依据，加强过程考核和结果评价，指导城市开展减污降碳协同创新试点工作。
分年度开展城市减污降碳协同创新试点成效评估。一方面，结合第一批城市减污降碳协同创新试点工作，对试点城市减污降碳协同度开展年度评估，指导试点城市适时调整优化减污降碳协同创新工作思路和任务举措。另一方面，根据试点城市评估结果，分城市类型打造一批减污降碳协同创新标杆型城市，总结形成一批可复制、可推广的试点经验做法。
鼓励引导非试点城市开展减污降碳协同度自评估。非试点城市可结合实际自行设定城市减污降碳协同度评价指标体系，明确切合实际的指标目标值和权重。根据自评估结果，识别薄弱环节，动态调整相关工作着力点，推动管理模式创新，提高环境治理综合效能。
作者单位：生态环境部环境与经济政策研究中心
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