损害赔偿首个地方性法规，南通为何是先行者？
【谷腾环保网讯】2024年12月10日，江苏省南通市人大常委会公告，《南通市生态环境损害赔偿程序规定》（以下简称《程序规定》）获江苏省十四届人大常委会第十二次会议批准并公布，2025年3月1日起施行，这是我国首部专门针对生态环境损害赔偿工作的地方性法规。
南通市为何成为立法先行者？为何率先制定？它作为首部相关立法将如何解决问题？带着这些疑问，记者近日进行了深入调查采访。
案例实践丰富，为立法提供实践基础
漫步在南通市通州区五接镇东沙大桥北首的长江北岸小径，眼前的美景令人沉醉。这里是沿江景观带的一部分，风光并无特殊之处。但是，细心的游客会注意到，临近马路的“法治文化长廊”旁，有一块标识“长江生态环境修复通州基地”的牌子。
南通市通州生态环境局法规宣教科科长陆宁凤介绍，该基地于2023年3月10日在推进长三角首例长江船舶大气污染生态环境损害赔偿磋商案件修复时建立，旨在探索解决部分损害赔偿案件无法修复的问题，提高生态环境修复集成效益，增强群众环境获得感。
类似这样的修复基地，南通市已在全市范围内建立了17个。这些修复基地的建设，是南通市推进生态环境损害赔偿工作的缩影。
2016年4月，江苏等7省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点。“彼时，南通市并非试点地区，但在江苏省内率先面对相关问题。为解决‘企业污染、群众受害、政府买单’的问题，南通市率先启动了生态环境损害赔偿工作。”南通市海门生态环境局局长、时任南通市环境保护局法规处处长刘华军介绍。
2017年10月，南通市人民政府印发《南通市生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案》。截至目前，南通市累计签订损害赔偿协议1900余份，办案总数位居全国第一，办理了包括全国首例长江非法采砂、长三角首例长江船舶大气污染生态环境损害赔偿磋商案等典型案例。其中，1起入选全国生态环境损害赔偿十大典型案例，3起获生态环境部通报表扬。
除了案例实践，南通市还注重制度建设。在7年的改革历程中，南通市委市政府审议出台了4部相关纲领性文件，在细化案件办理范围、拓展赔偿实施主体、创新损害评估方法、创新修复实施方式、完善资金管理模式、健全工作推进机制等方面进行了深入探索。
2020年7月，南通市被生态环境部确定为生态环境损害赔偿制度改革基层联系点。2022年12月，南通市探索完善生态环境损害赔偿制度入选全国法治政府建设示范项目。
“南通市的这些实践，为地方立法提供了丰富的实践基础。这也是南通市人大支持开展生态环境损害赔偿立法的一项重要原因。”南通市人大常委会环境资源城乡建设委员会副主任陆培玉说。
实践中的新问题亟需立法解决
改革推进向来不会一帆风顺，激发各部门积极参与是改革的一大挑战。近年来，跨区域非法倾倒建筑垃圾、非法采砂等涉及其他部门的生态环境损害事件频发，如何让相关部门参与其中变得尤为关键。
为应对这一挑战，南通市生态环境部门曾尝试多种方法，其中借助检察机关法律监督职能推动相关部门参与是重要途径。
2022年12月9日下午，南通市崇川区人民检察院组织了一场听证会。南通市生态环境局、南通海事局、“益心为公”志愿者、听证员以及环保专家等人员，在崇川区检察院主持下，参加某船舶公司生态环境损害赔偿案听证会。
“船舶污染物案件在司法实践中较少，现行法律未明确规定谁代表国家和社会进行民事索赔。”崇川区检察院第七检察部主任刘志强指出：“通过听证会确定海事部门在作出行政处罚的同时开展生态环境损害索赔较为适宜，推动了部门履职。”
最终，在检察机关介入下，海事部门成功办理了长三角首例长江船舶大气污染生态环境损害赔偿案件。该案后来获评“江苏省第四批生态环境损害赔偿十大典型案例”。
“召开听证会推动部门参与虽有效，但局限性也显而易见。”南通市人民检察院第七检察部主任裘晓东指出，受法律制度限制，检察机关无法过多介入。依据《人民检察院检察建议工作规定》，检察院提出督促履职检察建议的前提是存在违法作为或不作为。缺乏法律明文规定时，即便发出检察建议，因职责不明也难以推动工作。
此外，部门职责不明确、生态环境损害赔偿案件办案程序不清晰、基层磋商主体缺失、处罚与损害赔偿脱节等问题，也制约着生态环境损害赔偿工作的有序开展。为此，南通市在2022年10月将生态环境损害赔偿立法纳入《南通市第十六届人大五年工作规划》。
深入调研，提高立法科学性
2023年2月，南通市人大常委会办公室将生态环境损害赔偿立法列入《南通市人大常委会2023年立法计划》，作为当年立法调研项目。
“南通市多年实践有经验也有挑战，这些经验是否全国通用，问题是否共通，都需要深入调研。”南通市生态环境局法规标准处处长赵建峰表示，其他地区在生态环境损害赔偿工作中的成功经验，在南通立法时也可学习和借鉴。
南通市立法调研首站选在浙江省绍兴市。赵建峰介绍，早在2017年上半年，南通市启动这项工作时，就以绍兴市为学习调研对象。绍兴市在“一案双查”调查机制、异地替代修复等方面有探索。
2023年3月15日，在绍兴市越城区富盛镇西上线富盛隧道西侧的老岭山坳，绍兴市生态环境局对非法填埋固体废物污染地表水及地下水的损害调查及生态修复情况进行了详细说明。在该案中，属地街道承担了应急处置等管理职责，及时防范和避免了损害责任的扩大。这些经验与南通市做法相似，对南通市解决问题有积极意义，也体现在后续立法中。
在南通市人大带领下，南通市生态环境损害赔偿立法团队除了到浙江，还前往山东、湖北、贵州、湖南等地学习调研相关经验。
学习外地经验至关重要，梳理本地问题也不可或缺。南通市人大在海门区、如东县、如皋市、海安市等地多次召开立法调研会议，了解生态环境损害赔偿工作的挑战，听取各方意见建议，保障立法的科学性。
率先解决损害赔偿工作难题
2024年12月10日，南通市人大常委会公告发布《程序规定》全文，引发社会广泛关注。
南通市人大常委会法制工作委员会副主任王思健表示，《程序规定》受关注原因有二：一是规范性，首次由人大立法来规范生态环境损害赔偿工作；二是系统性，系统规定办案流程，涵盖责任主体认定、办案程序启动等，这在立法上前所未有。
南通市作为全国生态环境损害赔偿改革基层联系点，《程序规定》的意义不仅在于首创性。赵建峰强调，《程序规定》解决了政府及部门职责不明的问题。如，南通市城市管理局和南通海事局分别负责生活垃圾、建筑垃圾和港区水域内非军事船舶污染生态环境损害赔偿工作，此次立法明确了各部门职责，为案件办理划清界限。
“我们办理长三角地区首例长江船舶大气污染生态环境损害赔偿案件时，没有职权依据，只能通过听证会推进。”裘晓东表示，《程序规定》出台后，他们可以依据部门职责直接推动案件，工作大为便利。
规定乡镇、街道一级的损害赔偿工作职责也是此次立法的亮点。在南通市通州区先锋街道副主任吴鹏看来，这减轻了基层政府负担，明确街道的配合职责，为街道开展相关工作提供依据。
“立法调研发现程序问题是生态环境损害赔偿面临的主要问题。”王思健解释，因此，《程序规定》明确了生态环境损害赔偿案件关键环节，如线索核查、立案启动、损害调查、索赔磋商和生态修复等。
赵建峰指出，《程序规定》设定具体时间限制，如线索核查30日内完成，立案启动7个工作日内完成等，防止案件拖延。同时，规定四种中止调查情形，解决案件无法顺利办理时的时限问题。
“以往案件因缺乏明确时限，办案周期长，影响赔偿义务人，社会效果不佳。”谈及设定时间约束的初衷，赵建峰介绍，《程序规定》通过设定中止情形，创新性地解决基层办案困惑，还避免了赔偿义务人逃避调查。
企业人员对《程序规定》的时限要求也有深切感悟。南通江山农药化工股份有限公司环保总监刘卫卫认为，《程序规定》的时限要求保护了企业，规范办案时间，避免企业长期处于可能被索赔的不确定状态。
南通市1900余件生态环境损害赔偿案件中，90%以上来自行政处罚，有效衔接二者对办案至关重要。“过去，二者衔接存在问题，如行政处罚结束后损害赔偿关键事实难查清。”作为一线基层执法办案人员，南通市启东生态环境局陈洁对此深有体会。
为解决这些问题，《程序规定》提出“一案双查”，在查处违法行为的同时收集损害相关证据，减轻企业和执法人员负担，实现两类案件协同办理，还明确赔偿义务人主动履行赔偿义务时应依法从轻或减轻行政处罚。
“两类案件办理法定时限差异导致协同困难。”陈洁介绍，行政处罚案件通常在90内完成，而生态环境损害赔偿案件则需180日以上。
赵建峰认为，若不能协同办理，行政处罚中从轻、减轻情节要求将无法实现。《程序规定》作出制度性安排，允许在特定条件下中止行政处罚案件调查，以推进损害赔偿工作。
以人大监督形式保障工作开展
生态环境损害赔偿案件中，确定赔偿数额至关重要。南通市以前面临鉴定评估机构少、周期长、费用高的问题，通过创新简易评估程序、建立生态环境损害评估专家库，有效解决了评估难题。
“南通市此次立法把前期经验纳入地方性法规，细化适用简易评估的案件类型，明确具体形式，让评估更规范。”赵建峰介绍。
《程序规定》除对鉴定评估作出规定外，还对生态环境损害赔偿修复进行了规定。明确在无法修复时，赔偿义务人可采用补植复绿、增殖放流、认购碳汇、提高清洁生产水平等替代修复方式。其中，以提高清洁生产水平开展替代修复首次在立法中出现。
赵建峰谈及适用时强调，这种替代修复基于自愿，不是强制性清洁生产，应实施强制性清洁生产的单位不得使用替代修复方式。这是企业把钱用在自身，倒逼企业清洁生产，提高资源利用效率，以减少污染物产生来修复环境。
为了保证各地、各部门将生态环境损害工作要求落到实处，《程序规定》明确“市、县级人民政府每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况时，应当包含生态环境损害赔偿工作开展情况。”这是首次以人大监督形式保障生态环境损害赔偿工作的开展。
谈及下一步打算，南通市生态环境局副局长、二级调研员张军表示：“这部法规补齐了环境治理体系和治理能力现代化建设的短板，为各地全面推进落实生态环境损害赔偿制度提供了有益借鉴。南通市生态环境局将发挥好牵头职能，大力宣传和普及《程序规定》，完善配套文件，以职责法定化为契机，常态化履行生态环境损害赔偿工作要求，依法规范办案，持续守护生态环境质量。”
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