深化生态环境损害赔偿制度改革，着力点何在？
【谷腾环保网讯】从设立改革试点，到制度逐步落地，我国生态环境损害赔偿制度改革已走过9年的历程。随着相关法律法规和制度保障的完善，生态环境损害赔偿改革在各地驶入快车道，取得了显著成绩，但也存在一些亟待解决的问题。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，统筹推进生态环境损害赔偿。对于这项制度的改革，今后的着力点主要在哪些方面？对此，本报记者专访了生态环境部环境规划院首席科学家於方。
中国环境报：在推进生态环境损害赔偿工作的过程中，各地遇到的突出难点有哪些？针对这些难点，有何解决建议？
於方：各地在推进生态环境损害赔偿工作的过程中，主要遇到的难点表现在5个方面：
一是部门协调工作机制运行不畅。生态环境损害赔偿工作涉及的管理部门较多，而且各地相关部门的职责分工不统一，在一些地方办理的赔偿案件中，部门之间配合度不够，尚未形成统一协调的工作机制。这需要地方进一步理顺工作机制，明确生态环境损害赔偿工作中相关部门的职责范围，并通过培训让人员具备开展生态环境损害赔偿的工作能力。
二是一些地方对生态环境损害赔偿与环境公益诉讼之间的关系还存在理解偏差和衔接不畅的问题。检察机关提起的环境公益诉讼不以磋商为前置条件，因此，部分地方存在生态环境主管部门在和赔偿义务人进行磋商时，检察机关已经提起环境公益诉讼的情况，生态环境部门有可能陷入继续磋商还是将案件移交给检察机关的尴尬境地。2024年10月，最高人民检察院与生态环境部联合印发《关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的意见》，明确了检察机关与生态环境部门在开展生态环境损害赔偿工作中的互相通报和介入机制。
三是各地在办案实践中会遇到无磋商主体的情况。赔偿义务人存在外出务工、出国，甚至失踪、在逃等无法联系的情况，导致行政机关开展索赔调查和磋商工作困难，但这种情况又不属于《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》）第十八条不启动或终止索赔的6种情形。因此，地方在遇到这类情况，容易陷入索赔找不到义务人，不索赔又可能担责的两难境地。这需要进一步加强公民信用与信息系统建设，为“应赔尽赔”制度设计提供信息保障。
四是轻微情节认定缺乏标准。根据《规定》第十八条第三款“环境污染或者生态破坏行为造成的生态环境损害显著轻微，且不需要赔偿的”，赔偿权利人及其指定的部门或机构可以不启动索赔程序。目前有部分地区对于小型案件或者适用于简易评估程序的案件进行了相关的规定和解释说明，但对于如何判定生态环境损害是否“显著轻微”还没有统一规定，地方普遍反映“显著轻微”的标准难以把握。
五是地方对于开展直接修复还是开展替代修复的标准把握不清。实际上，《规定》已经对这个问题进行了说明。其中，第九条“生态环境损害可以修复的，应当修复至生态环境受损前的基线水平或者生态环境风险可接受水平”，这条是针对受损环境开展基本恢复的规定；“生态环境损害无法修复的，赔偿义务人应当依法赔偿相关损失和生态环境损害赔偿范围内的相关费用，或者在符合有关生态环境修复法规政策和规划的前提下，开展替代修复，实现生态环境及其服务功能等量恢复”，这是针对受损环境开展基本恢复或补偿性恢复的规定，即对于无法在原位实施的基本恢复可以根据地方规划实施异位恢复，或者对期间损害实施补偿性替代恢复。前者的恢复标准是基线水平或者生态环境风险可接受水平，后者的实施标准是计算得到的与期间损害相对应的恢复效益目标。
中国环境报：目前，企业对生态环境损害赔偿制度的认知水平如何？要让企业实现从“不愿赔”到“应该赔”，再到“主动赔”，还需要做哪些工作？
於方：近些年，随着腾格里沙漠污染案、天津港危险化学品爆炸案等一系列生态环境损害赔偿典型案件的办理，以及中央生态环境保护督察、污染防治攻坚战等工作的逐步深入，“用最严格制度最严密法治保护生态环境”“环境有价、损害担责”等观念得到社会的广泛认可，企业对生态环境损害赔偿制度的认识也逐渐深入。
要让企业实现从“不愿赔”到“主动赔”，还需要在完善法律体系、保障企业赔付能力、加强制度宣贯等方面继续开展工作。全面构建生态环境损害法律责任体系，对造成生态环境损害的当事人，依法开展民事索赔、刑事追责和行政处罚，在完善的法律责任环境中，促使企业形成不敢污染、不愿破坏的自我约束，即使在发生损害后，也能正确面对、积极应对。在保障赔付能力方面，对于高环境风险的企业，可以构建环境责任基金；对于较高环境风险企业，可通过环境责任保险保障赔付能力；对于矿产开采类企业，可设立环境损害行政预备金，形成梯次全面的责任承担保障机制，确保损害后赔偿修复落到实处。
中国环境报：当前，生态环境损害赔偿资金该怎样使用？如何保障资金的使用效率？
於方：生态环境损害赔偿资金作为政府非税收入，实行国库集中收缴，纳入一般公共预算管理，统筹用于在损害发生地开展的生态环境修复相关工作。目前预算资金使用主要存在两方面的问题：一是资金少而分散。目前普遍由市级赔偿权利人指定的部门和机构或案件审理法院负责赔偿资金的使用和管理，资金额度较小，无法发挥生态环境损害赔偿资金的救济修复作用。二是申请使用程序复杂。按照预算管理要求，需要由赔偿权利人指定的部门或机构编制预算草案、绩效目标，提出使用申请并由本级财政部门审核后才能支出使用。生态环境修复往往需要快速启动、阻断并控制污染外溢，复杂的资金使用程序难以满足实际需要，影响资金的使用效率和效能。
建议在现行资金管理方式的基础上，建立省级生态环境损害赔偿资金专项账户，实现生态环境赔偿资金的集中管辖，发挥生态环境损害赔偿制度对突发环境事件快速治理修复、对无法追究企业责任历史遗留污染问题赔偿救济的功能。同时，制定用于生态环境损害恢复、环境应急等资金的管理办法和实施细则，明确资金的管理方法、适用情形、申请方式、审批流程和使用方式，建立便捷化资金使用流程，提高资金使用效率。
此外，可探索构建项目库和赔偿资金库的衔接机制，按照生态环境损害与恢复效益等量的原则，将生态环境损害赔偿资金用于地方需要开展的相关环境治理、环境修复、生态恢复以及可以通过等量原则实现替代修复的相关基础设施建设项目，有效补充地方生态环境与基础设施建设项目资金。
中国环境报：《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿。在您看来，着力点在哪些方面？
於方：《规定》的印发，标志着生态环境损害赔偿由全国改革试点进入业务化工作范畴，但作为生态环境管理领域的一项全新工作，这项工作目前还面临管理职责未理顺、索赔范围不全面、替代修复不到位、资金管理不畅通、技术保障不全面等问题。“十五五”期间，要推动生态环境损害赔偿制度发挥更大效能，还需要在“统筹”上下功夫。
加强环境资源行政主管部门之间的职责统筹。改革之初，按照相关部门的职责范围，做出相关环境资源的污染破坏事件由对应部门开展生态环境损害赔偿的制度安排。但生态环境与水、林草、耕地等自然资源密不可分，生态环境损害赔偿范围可能同时涉及自然资源与生态环境要素及其共同构成的生态系统服务功能的丧失，人为将上述要素分割不利于生态环境损害赔偿案件的办理。随着生态环境法治与执法体系的逐步健全，生态环境损害案件必然呈下降趋势，案件集中管辖有利于集中资源，实现对自然资源、生态环境与生态系统的统一保护与修复。
推动陆地与海洋生态环境损害赔偿制度的统筹。由于2015年和2017年发布《生态环境损害赔偿制度试点改革方案》《生态环境损害赔偿制度改革方案》时，《海洋环境保护法》对海洋环境污染与破坏海洋生态的损害责任已经做出规定，因此两份改革方案都未将海洋生态环境损害纳入制度适用范围。2023年修订后的《海洋环境保护法》规定，给国家造成重大损失的海洋污染与生态破坏损害的应追究生态环境损害赔偿责任，但缺乏对启动条件的细化规定，导致海洋生态环境损害赔偿制度的实施存在障碍。目前《规定》对生态环境损害赔偿责任的追究以违法违规为前提，不以损害后果为前提，并对生态环境损害赔偿启动条件做出细化规定。海洋生态环境损害与其他类型生态环境损害并无本质区别，因此，建议统筹关于海洋与陆地生态环境损害赔偿工作，保障生态环境损害赔偿覆盖全领域。
鼓励各地试点事前补偿与事后赔偿制度的统筹。生态环境损害赔偿制度的一个主要制度设计是采用补偿性修复来补偿生态环境期间损害，但在实际工作中，由于缺乏合适的备选补偿性修复项目，导致补偿性修复难以落实到位。同时，建设项目也可能会占用林地、湿地、海岸带等生态空间，导致区域内生态服务功能的减少或丧失。虽然《环境保护法》规定开发利用自然资源应当依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施，但实际工作中对恢复方案的制定实施标准缺乏具体规定。在这方面，美国和英国分别为了有效应对湿地面积大幅减少、生物多样性快速丧失的问题，设计了湿地银行政策和生物多样性保护项目，规定任何破坏或损害湿地河道、生物多样性的建设项目都必须进行事前补偿，要求在建设开发活动带来损害之前就将需要补偿的湿地和生物多样性项目建设完毕。目前有部分地方开展了修复基地建设试点，将补偿性修复项目统一安排在修复基地进行。建议地方可以在此基础上试点统筹事前补偿与事后赔偿，统一制定项目规模评估标准，由建设项目开发主体与赔偿义务人共同承担由政府组织实施的生态环境建设项目，作为补充政府基础设施建设投入资金的有效来源。
加快推进生态环境损害鉴定评估技术标准的统筹编制。目前，生态环境部已经牵头初步建成覆盖总纲和关键环节、环境要素、生态系统、基础方法，以及原有废物鉴别相关技术标准共5类的生态环境损害鉴定评估标准体系。截至目前，已发布6项国家推荐标准和4项技术文件，修订了两项固体废物和危险废物技术标准。此外，海洋、渔业、农业部门也分别针对海洋生态损害、渔业污染事故、农业环境损害等发布了多项技术标准或导则。由于相关部门的管理对象不同，其主导编制的损害鉴定评估技术标准关注的重点不同，涉及的生态环境损害类型、采用的技术方法不尽统一，部分领域的技术标准需要统筹衔接。此外，按照国家技术标准编制的体例格式要求，现有技术标准主要提供了原则性和普适性的评估指标与计算方法，对具体案件缺乏更具操作性的工作指导。为了进一步提高损害评估效率，应针对常见案件类型，制定相应工作指南，提供具体工作程序和适用方法的指导，并针对小型案件研究提出简易评估流程。
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
