将生态产品项目纳入专项债券支持范围，有助于促进生态产品价值实现
【谷腾环保网讯】随着生态文明建设上升为国家战略，生态产品价值实现机制的探索成为推动绿色发展的关键环节。地方政府专项债券作为重要的融资工具，近年来在基础设施建设、公共服务等领域发挥了重要作用。将生态产品项目纳入专项债券支持范围，既是破解生态保护与经济发展矛盾的重要路径，也是创新绿色金融模式的重要尝试。
纳入专项债券融资的政策与实践基础已成熟
地方政府专项债券是指地方政府为筹集资金用于特定公益性项目而发行的债券，通常具有明确的用途、还款来源和期限，主要用于基础设施建设、公共服务等领域。与一般债券相比，专项债券具有针对性强、资金使用效率高、规模大等特点。
2024年12月，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，明确专项债券支持领域实行负面清单管理，只要不在禁止类项目清单内，就可以申请专项债券。
专项债券的核心要求是项目具备稳定的现金流偿还能力。而生态产品项目兼具生态效益与潜在经济收益，与专项债券的公益性定位高度契合。笔者认为，专项债券适配的生态产品项目类型包括：一是直接收益型项目，如生态旅游开发、林下经济产业链建设，通过门票收入、特许经营等方式形成收益；二是权益交易型项目，如碳汇交易、水权交易，依托市场化机制将生态权益转化为经济价值；三是补偿型项目，如流域生态补偿、耕地占补平衡，可通过提升周边土地价值、开发特许经营权或碳汇交易等方式形成收益。
面临的机遇与挑战
生态产品项目的实施不仅有利于改善生态环境，还可以促进生态资源的合理开发和利用，推动经济转型。通过专项债券资金的撬动作用，可以吸引更多社会资本参与生态保护和修复工作，形成“保护—增值—反哺”的良性循环。这不仅有助于提升生态环境质量，还可以促进地方经济发展和转型。同时，还有助于破解生态保护的融资困境。据不完全统计，我国生态修复资金年均缺口超过5000亿元。地方政府专项债券作为一种标准化的融资工具，具有发行流程规范、市场认可度高等特点。将生态产品项目纳入专项债券支持范围，可以为这些项目提供低成本、长周期的资金支持，有效缓解生态保护融资难题。
将生态产品项目纳入专项债券支持范围，可以进一步提升这些项目的市场认可度，为后续ABS（资产证券化）、REITs（不动产投资信托基金）等绿色金融工具的应用奠定基础。这将有助于拓宽生态产品价值实现的融资渠道，降低融资成本，提高融资效率。
但在实施过程中，也会面临项目筛选与评估难度大、市场化支持有待提高等问题。生态产品项目一般周期长、见效慢，且受政策、市场等多重因素影响较大。因此，这些项目的收益稳定性往往不足，需要通过创新融资模式，完善收益保障机制，以及建立更加科学、合理的项目筛选和评估体系等方式来加以解决，确保专项债资金能够真正用于有收益、可持续的生态产品项目。
生态产品价值实现需要依托市场化机制进行运作，包括生态权益交易、生态保护补偿等。然而，目前我国生态权益交易平台建设相对滞后，供需匹配效率低，影响了生态产品价值实现和现金流生成能力。同时，生态保护补偿机制也存在不完善之处，影响了生态产品项目的收益稳定性和可持续性。因此，需要加快市场化机制建设，为生态产品项目的融资提供有力保障。
生态产品项目的实施涉及多个部门和行业，需要建立高效的政策协调机制。一些相关单位对生态产品价值实现和专项债券管理等方面的知识了解不够深入，项目策划和风险管理能力相对薄弱。比如，缺乏对生态项目长周期风险的识别工具，这不仅影响了生态产品项目的申报和发行成功率，也给专项债券的后续管理和风险防控带来了挑战。
推动生态产品项目纳入专项债券的建议
将生态产品项目纳入地方政府专项债券融资，是推动生态产业发展、促进生态产品价值实现的有效途径。为推动这项工作开展，笔者提出以下几点建议。
强化顶层设计与精准规划。制定总体发展规划，构建生态专项债券制度框架。强化市场化支撑体系建设，推动生态产品价值评估运行体系发展。建议在现有生态环保类债券目录下增设“生态产品价值实现”子类，明确支持范围。鼓励区域结合地方特色和资源优势，制定生态产品项目总体发展规划，明确发展目标和路径。优先支持高品质、高质量、高附加值的生态产品项目。
优化专项债券发行机制。针对生态产品项目的特点，优化专项债券的发行机制，进一步细化项目的申报标准和流程，鼓励绿色金融改革试验区试点发行。例如，可以适当延长债券期限，以适应生态项目较长的投资回报周期；根据项目收益情况，合理设置债券利率，以吸引投资者；参考国际经验，探索设立专门的绿色保险或由政府牵头设立绿色基金，为生态产品专项债券提供增信支持，降低发行成本。提高专项债作为资本金的比例，探索“专项债+市场化融资”模式，建立偿债资金池。
加强项目储备、筛选和监管。压实地方政府主体责任，地方政府应加强对生态产品项目的储备和筛选工作，建立科学的项目储备库和评估机制，确保项目的可行性和收益性。要保持生态产品项目收益与融资之间的平衡，还需要政府和项目方在全面科学评估项目收益、合理控制项目成本、强化风险管理能力、优化融资结构以及加强政策沟通与协调等方面努力。引入第三方专业机构对生态产品项目的长期收益进行压力测试，并建立风险准备金制度，以增强项目的抗风险能力。
促进地方支持体系建设。建立专家智库支持机制。组建由国家相关部门、科研院校、金融机构、咨询机构专家构成的咨询网络，提供人员培训、项目筛选、方案优化和争议解决等服务，推广数字化管理工具。
推动政策协同。针对跨行政区的生态项目，如流域治理等，建立联合发债机制，并明确收益分配与风险分担的规则。同时还应完善相关财政金融制度，通过风险补偿金、生态担保基金、生态保险等方式，健全生态产品风险分担机制，鼓励政府性融资担保机构为符合条件的生态产品经营开发主体提供融资担保服务。
作者单位：远东资信评估有限公司
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