《法典草案》5年追责期限应作限缩理解
【谷腾环保网讯】行政处罚追诉时效，是指对违法行为人的违反行政管理秩序的行为追究行政责任、给予行政处罚的有效期限。行政机关超过法律规定的期限未发现违法行为的，对当时的违法行为人不再给予行政处罚。
《生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）公开征求意见。《法典草案》第1050条第1款规定，造成环境污染、生态破坏的违法行为在五年内被发现的，应当依法予以行政处罚。该条的依据是《行政处罚法》第36条第1款的规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。
行政处罚规定时效制度，旨在寻求提高社会效率与维系社会秩序稳定之间实现恰当平衡，同时督促行政机关依法及时履行行政处罚职责。对于造成环境污染、生态破坏的违法行为规定五年的追责期限，体现了对特殊领域违法行为从严追责的立法倾向。
《行政处罚法》与《法典》的关系
首先，《行政处罚法》作为行政处罚领域的基本法，确立处罚种类、程序、原则等核心框架，具有普遍约束力。《法典草案》针对生态环境管理领域设定具体处罚规则，需以《行政处罚法》确立的权限边界和程序要求为前提，不得突破其基本规范。当《法典草案》与《行政处罚法》出现冲突时，基于基本法优先原则，应优先适用《行政处罚法》的规定。《行政处罚法》与《法典草案》冲突时，不适用特别法优于一般法、新法优于旧法之规则，否则，《行政处罚法》将被所有单行法律架空。如，《法典草案》若突破处罚种类限制或程序要求，其条款将无效。
其次，《行政处罚法》承担总则功能，确立过罚相当、处罚与教育结合等基本原则。《法典草案》则在分则层面细化违法行为构成要件、特殊程序规则，形成“一般法+特别法”的立法结构。《行政处罚法》通过设定裁量基准实现基本原则，第32条规定了从轻、减轻处罚的情形，约束单行法的实施，而《法典草案》则结合生态环境领域特点在法定幅度内制定细则。
第三，《行政处罚法》与《法典草案》是程序与实体的衔接。《行政处罚法》侧重程序正义，如证据规则、听证制度等，《法典草案》则更多规定实体认定标准，如违法行为的构成要件等。《行政处罚法》作为行政处罚领域的基础性法律，既确立了普遍适用的核心规则，又通过特定条款保留例外情形，形成“优先适用为主、例外规定为辅”的规范体系。在执法办案时，凡规定“例外”的情况下，《行政处罚法》的优先适用性受到一定的抑制，执法机关应当优先适用“例外”规定。
五年追责期限应作限缩理解
《法典草案》第1050条第1款规定，造成环境污染、生态破坏的违法行为在五年内被发现的，应当依法予以行政处罚。对于五年的追责期限，应作限缩理解。
首先，按照《行政处罚法》第36条第1款的规定，只有涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，追责期限才能延长至五年。针对涉及公共安全与金融秩序的行为，延长追责期旨在强化社会整体利益保护，体现行政处罚的预防与威慑功能。对于《法典草案》规定的“造成环境污染、生态破坏的违法行为”，应与《行政处罚法》中“公民生命健康安全、金融安全且有危害后果”的危害性相当。如，环境污染行为应与食品安全、医疗事故等公民生命健康安全危害程度相当，并由生态环境主管部门承担举证责任，避免滥用五年时效条款。
其次，应在《法典草案》中明确，生态环境违法行为未造成危害后果的，或仅存在风险的，不适用5年的追责期限规定。如，《法典草案》第1087条“违反本法规定，未向社会公开或者不如实公开污染物排放信息、温室气体排放信息等生态环境信息的，生态环境主管部门或者其他负有生态环境监督管理职责的部门、机构责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款，并予以公告；拒不改正的，责令限制生产、停产整治”的规定，属于行为罚，仍应规定两年的追责期限。当然，对违法行为同时涉及多领域的，应优先适用最长期限规则。
再次，要注意追责期限的起算时间节点。《行政处罚法》规定，发现违法行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关。违法行为的发现时间一般是行政机关的立案时间，而非行政机关作出行政处罚的时间。对追责期限的理解，通常为行政机关只要启动调查、取证和立案程序，均可视为发现。群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。对于违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。如建设项目未验先投的违法行为，按照生态环境部《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》（环法规函〔2019〕121号）精神，应为继续状态。当然，如果违反行政管理秩序的行为在行为发生的追责期内已被行政机关发现，但违法行为在追责期内未被查处或者违法行为人逃避处罚，在追责期后行政机关将其查处，仍应当依法给予行政处罚。
作者单位：济南市生态环境保护综合行政执法支队
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