创新思路抓好流域污染防治
流域污染是伴随流域经济社会粗放式发展逐步产生的，解决流域污染的历史进程取决于流域经济社会的发展和人们对经济、社会、环境三者之间相互关系的认识，取决于治理污染的科学思路和方法。污染是人造成的，只要我们统一思想，下定决心，问题终归是能够解决的。本文试图结合山东南水北调治污的实践对我国当前流域污染防治的目标和基本策略做初步的讨论。
关于流域污染防治的目标
笼统地谈流域环境保护目标，通常没有人反对。然而一旦涉及具体层面，不同地区、不同层次、不同利益背景的人，往往就认识不一致了，有时甚至截然相反。所以环境问题实质是局部与整体、眼前与长远的关系问题，说到底，是经济问题、政治问题、安全问题。因此，制定流域环境保护目标，应当建立在深刻理解流域经济社会战略发展内在要求的基础之上，应当坚持经济社会环境协调发展的原则，坚持统筹兼顾的科学方法。实践证明，就环境论环境如同就经济论经济一样，都不符合科学发展观。党的十七大明确指出全面建设小康社会的环境指标应当是生态环境明显改善和生态环境良好，这是中央统筹兼顾当代中国经济社会环境各方面做出的重大环境目标决策，是当前环保工作确定具体目标的重要依据。
仅就流域水环境质量而言，什么是生态环境明显改善和生态环境良好？上世纪90年代以来，我们通常强调的是水环境功能区达标。功能区达标的最低类别对应于我国现行水环境质量标准，就是地表水的Ⅴ类水质(COD 0mg/L，氨氮2mg/L)。以山东为例，2007年度除南水北调沿线区域外，76个省控断面的COD平均浓度是73.9mg/L。即使按照Ⅴ类水质标准，山东的COD指标平均改善率也至少需要80％以上，任务十分艰巨。另一方面，即使是经济较发达的国家也没有完全消除劣Ⅴ类水体。例如2006年笔者访问美国和韩国时发现，美国密西西比河的某些河段明显劣于Ⅴ类，而韩国京畿道的某些河流甚至散发出明显的异味。值得注意的是，这些国家的自然降水均明显好于我国。由此看来，如何遵循经济社会环境协调发展的原则，合理确定流域环保目标是值得我们深思的。笔者认为就水环境质量而言，全面建设小康社会最起码的环保目标应当是主要水体重现鱼类。如果到2020年，全国主要水体环境质量仍然不能使常见鱼类生存，就很难讲实现了生态环境良好。相对于水环境功能区达标而言，主要水体重现鱼类的目标既是积极的和公众可以理解的，又是留有余地的。同时也符合国际上以环境指示生物表征环境质量的习惯做法。也许一些长期从事环保的同志认为重现鱼类的目标太宽了。但是历史的经验和教训一再证明，环保目标应当与经济社会发展的历史阶段相衔接，急于求成，往往欲速则不达。
按照山东省经济社会发展规划，山东省全面实现小康社会应当在2012年~2015年之间，因此我们将山东省2012年的水环境目标定义为结构性污染基本解决，环境质量明显好转，主要水体重现鱼类。按照山东的经验，主要污染物COD浓度在60mg/L以下，常见鱼类一般是可以稳定生存的。但是山东南水北调沿线地区十分特殊，为了确保调水干线水质，山东省按照国家要求将这一流域的环境目标规定为地表水Ⅲ类或Ⅳ类水质标准。这对于自然降水较少的山东来说是十分严格的。如何既确保南水北调水质，又保证地方经济发展和社会稳定，是山东流域污染防治工作需要破解的难题。
关于技术策略
流域污染防治是一个复杂的系统工程，恰当的技术策略是科学治理流域污染的基础。技术策略不科学甚至不明确，流域污染治理难免陷入事倍功半的盲目状态。针对小流域多的特点，山东在南水北调治污实践中逐步探索了一条“治”、“用”、“保”并举的小流域污染综合治理技术策略。
所谓“治”，即污染治理。是包括结构调整、清洁生产、末端治理、环境基础设施建设、面源污染治理、清淤疏浚、环境管理等在内的全过程污染防治。“治”的目标是使流域内一切排污单位按照山东省发布的严于国家的地方标准稳定达标排放。以调水沿线为例，重点保护区(距离调水干线15公里以内)排污单位COD 排放浓度≤60mg/L，氨氮≤10mg/L；一般保护区(距调水干线15公里以外)排污单位COD排放浓度≤100mg/L，氨氮≤15mg/L。
所谓“用”，是以循环经济理念为指导，在污染治理的基础上，因地制宜，利用流域内季节性河道和闲置洼地，建设中水截、蓄、导、用设施，合理规划中水回用工程。“用”的目标是最大限度地实现行政辖区内部水资源充分循环，减少废水排放量，同时发挥河库自净能力，使河流入湖口COD浓度≤40mg/L，氨氮≤2mg/L。
所谓“保”，是在保障防洪安全的前提下，综合采用河流入湖口人工湿地水质净化、河道走廊湿地修复、湖滨及湖区湿地修复等生态修复和保护措施，对流域的生态恢复过程进行强化。“保”的目标是充分发挥环境的自净能力，削减面源污染，改善生态环境，促进农民增收，确保调水干线达到地表水Ⅲ类水质要求。
为探索完善“治、用、保”并举的技术策略，山东在薛城沙河流域开展了示范区建设。薛城沙河是南四湖的重要汇水河流，接纳了华众纸业公司等9家造纸、酿造食品和化工企业的生产废水和枣庄市城区部分生活污水，一度污染较重。在企业按照《山东省南水北调沿线水污染。
物综合排放标准》实现稳定达标的基础上，上游的枣庄市薛城区沿河修建了华众、张桥、泰山3座橡胶坝工程，逐级拦蓄净化、降解污染，河流中COD浓度由上游的62mg/L下降到28mg/L，达到地表水Ⅳ类标准。当地利用这些再生水资源每年回灌地下水1000多万立方米、扩大灌溉面积16万亩，并正在建设向海化化工园供应中水的配套工程，最大限度实现了行政辖区内部的水资源循环利用。同时，下游的济宁市微山县又在河流入湖口开展了1万亩的退耕还湿和人工湿地水质净化工程建设，对入湖河水实行深度净化，将薛城沙河入湖水质COD浓度降低到20mg/L以下，达到调水水质要求。通过采用“治、用、保”并举的流域污染综合治理思路，薛城沙河流域环境得到了明显改善，沿河地价由每亩30万元上涨到每亩120万元，地方政府将土地升值带来的效益反哺于污染治理工程，形成了治污工程投入机制的良性循环。参与退耕还湿试点的农民通过种植和销售湿地产品，收入较原来有了进一步提高。“治、用、保”并举的流域污染综合治理策略，把污染治理与水资源循环利用相结合，人的努力与自然净化相结合，削减农业面源污染与促进农民增收相结合，流域上游地区与下游地区相结合，在治污工作中体现了统筹兼顾，全面协调可持续的科学理念。
关于地方环境法规和标准
在流域污染治理技术策略确定以后，地方环境法规和标准的作用就是提供强有力的制度保障。
2006年11月30日，山东省人大常委会审议通过了《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》(以下简称“条例”)，并已于2007年1月1日起施行。“条例”与以往类似环保法规的最大不同是将“治、用、保”并举的流域污染综合治理思路作为主线，在污染治理、水资源循环利用、生态修复与保护等方面作了一系列有针对性的规定。“条例”将南水北调工程沿线区域划分为核心保护区、重点保护区和一般保护区，相应明确了各级保护区不同的环境管理规定。“条例”强调了治污规划在保障水质中的统领地位；规定了建设项目环评文件限批制度；增设了对污水处理厂超标排放的处罚规定；要求流域内各级政府合理规划建设再生水截蓄导用工程，最大限度地实现行政辖区内部水资源循环利用；首次将破坏湿地的围垦圈圩定义为违法行为，并引入了生态补偿的有关规定。“条例”的颁布实施为调水沿线流域污染防治提供了坚实的法律基础。
地方环境标准是对国家环境标准体系的重要补充，是地方环保部门环境执法的有力武器。我国地域辽阔，各地环境承载力差异很大，经济社会发展不平衡，很难恰当地用一个具体的污染物排放限值规范全国各地的污染物排放行为。国家排放标准是污染源排放污染物行为最基本的控制要求。在一些企业已经达到国家排放标准而环境质量仍然超标的地区，制定和实施严格的地方排放标准将成为必然的选择。制定污染物排放标准，既要考虑企业当前的可行性，更要考虑保护人民健康和生态安全。标准过宽，实际是默许污染行业占用更多的原本稀缺的环境容量资源，不仅无法体现标准引导和推动行业结构调整的作用，甚至会给公众健康和生态安全带来严重危害。标准要求太严，则在当前经济技术条件下难以实现，经济社会承受巨大压力，容易形成污染反弹。分阶段逐步加严的引导性标准，实质是兼顾可行性与必要性，兼顾经济社会环境各方面关系的一种平衡结果。当标准的设定科学地与经济社会战略发展目标相衔接之后，实施标准的必要性实际上代表了经济社会环境战略发展的整体利益和长远利益，因而应当是约束性的。企业或行业治理污染的可行性应当服从于这种必要性。那些不能顺应社会进步潮流的落后生产工艺、企业甚至行业，都应逐步依法淘汰。
从上世纪90年代中期开始，山东主要采用行政手段，先后关停了中小型造纸企业500多家，全省造纸企业数量压缩了70.8%，污染加重的趋势得到初步遏制，一部分河流水质明显改善。但是单纯采用行政手段关闭企业，也逐渐显现出缺乏引导、社会成本高等问题。为此，我们首先在结构性污染最为严重的造纸工业探索实施了分阶段逐步加严的引导性地方环境标准，这一标准于2003年5月1日正式生效。标准规定，第一阶段草浆造纸外排废水COD为420mg/l，略严于国家标准，仅仅向企业发出一个信号；第二阶段草浆造纸外排废水COD为300mg/l，已于2007年1月1日实行；2010年1月1日起将实施第三阶段，草浆造纸外排废水COD为120mg/l，比国家现行标准严3倍多。新标准发布实施以后，几乎所有的造纸企业都把工作目标瞄准在2010年第三阶段的标准值，一部分企业加大投入引进开发造纸新工艺和治污新技术，另一部分企业则提前做好了原料和产品结构调整的准备。实践证明，新标准的引导作用十分明显，有力地促进了行业结构调整和污染治理。
为了使“治、用、保”并举的治污思路在流域工作实践中更具可操作性，在流域环境容量研究成果的基础上，2006年3月1日，山东省环保局和质量技术监督局联合发布实施了我国第一个流域性污染物综合排放标准，即《山东省南水北调沿线水污染物综合排放标准》(以下简称“标准”)。发布实施流域性标准是山东的一个创新。流域性标准的突出之处就是将流域的水环境目标与污染物排放标准紧密地衔接起来。只要按照流域性标准达标排放，流域的水环境质量目标就一定能够实现。“标准”具体表现为5个特点:一是按照“条例”规定，将山东调水沿线划分成核心区、重点保护区和一般保护区3个区域，分区执行不同的排放限值和要求；二是在南水北调沿线流域执行统一的综合排放标准，从实质上取消了高污染行业的排污特权，为解决调水沿线结构性污染提供了有力的执法依据；三是以“治、用、保”并举的流域控制思路为主线，用标准值把污染治理、水资源循环利用、生态修复和保护联系起来，形成了层层递进，逐步逼近流域水质目标的科学治污体系；四是把中水截、蓄、导等水利工程作为应对流域突发性环境。
污染事件的工程措施，最大限度地将事故污染控制在企业内部和支流。五是明确规定当排放单位依据本标准排放污水超出所进入水体环境容量时，地方环境保护行政主管部门可以依据容量总量控制原则，对有关单位规定严于本标准的排放控制要求。
“标准”实施两年来，调水沿线主要污染物排放总量大幅度削减，水环境质量明显改善。继“标准”之后，我们又先后发布实施了小清河流域、省辖海河流域和半岛地区污染物综合排放标准。目前，流域性环境标准已经覆盖山东全境。
关于环境经济政策
制定和实施环境经济政策是修补市场缺陷、启动市场机制解决流域污染的必要手段。随着城市化进程的加快，城市生活污水已成为流域污染主要因素，污水处理厂的建设由于资金不足而一度步伐缓慢。山东省委、省政府于2004年印发了《关于加强水污染防治的决定》，明确强调优先提高污水处理费征收标准，制定中水使用经济政策，实行超定额用水加价制度，建立水环境容量有偿使用制度等，运用经济杠杆和市场手段推动流域污染防治。山东省政府于2004年先后印发了《关于提高污水处理费征收标准促进城市污水处理市场化的通知》和《山东省城市污水处理费征收使用管理办法》，鼓励各地采用BOT、TOT运营方式，多元化投融资，有效加快了城市污水处理厂建设。与此同时，利用价格政策鼓励使用中水。山东省政府又先后出台了《山东省水资源费征收使用管理办法》和《山东省节约用水办法》，根据有关部门颁布的用水定额，实行超定额用水加价制度。
这些经济政策出台后，收效显著。目前，调水沿线所有10个设区城市和县城都将污水处理费征收标准提高到0.8元/吨，其中有8个设区城市已进一步提高到1.0元/吨。截至2007年底，山东调水沿线所有县市区均已经建成城市污水处理厂并配套建成污水管网。
关于行政策略
政府的行政监管是落实流域污染治理技术策略、经济策略和法规策略的重要保障，是流域内各级政府的基本责任。行政监管不到位，其他一切都将成为一纸空谈。在山东南水北调治污工作中，行政监管主要在6个方面发挥了积极作用。
一是以行政辖区跨境断面监管为重点，落实地方政府环境责任。跨境河流断面水质状况是相关行政辖区流域污染防治工作的客观反映。抓住跨境河流断面也就抓住了流域环境监管的关键。为更科学地评价行政辖区出境断面水质，2007年，山东制定出台了全省五大流域分年度水质改善最低目标和跨界断面水质评估办法，把行政辖区出境断面水质达标情况列入各级政府水污染防治目标责任书，每年各级政府组织对责任书执行情况进行检查，结果向社会公布。
二是以建设项目管理为重点，促进区域科学发展。充分发挥环保第一审批权的作用，对南水北调沿线划定的核心保护区不再审批可能产生水污染的新建项目，对重点保护区不再审批可能产生重大水污染的新建项目，对河流出境断面持续得不到改善或累计60天超过年度最低目标要求的辖区，实行建设项目流域限批；对不稳定达标的企业实行企业限批。
三是以落实地方环境标准为重点，全面开展新一轮限期治理。《山东省南水北调沿线水污染物综合排放标准》发布后，调水沿线各市在前期治理已经达到了国家有关标准的基础上，对排污企业下达了新的限期治理任务。黄河以南地区限期治理期限为2007年6月30日，对不能按期达标的企业，依法实施限产治理；对通水后仍不能达标的企业，将依法实施停产治理。“标准”的实施有力推进了调水沿线污染物减排工作。
四是以治污项目调度督办为重点，落实流域治污规划。流域污染治理规划体现了流域治污的技术策略，流域治污成果实际是一个个具体治污项目的累积效应。省政府对列入《南水北调东线工程山东段控制单元治污方案》的治污项目实行月调度、季通报、年考核制度。采取柱状图的形式，每月通报各市治污项目进度情况，在各市形成了你追我赶的工作局面。
五是以应急预案和应急演练为重点，防范重大环境突发事件。组织流域内重点企业，针对污染事故特别是在安全事故发生后次生的突发环境事件，按照“防治结合、预防为主、厂内控制、部门联动、确保把事故污染控制在支流和行政辖区内部”的原则，编制专项应急预案，提出并落实相应的控制、处置措施，确保事故发生后调水干线的水质安全。
六是以日常环境执法为重点，依法查处环境违法行为。把全省1000多家重点企业、170多座城镇污水处理厂、五大流域的60条河流和17个设区城市作为环境监管的重点，制定了《全省重点企业监管办法》、《全省城市污水处理厂水质监管办法》、《全省主要河流水质监测办法》和《全省17个设区城市建成区空气质量监管办法》，明确和规范了省、市、县三级环保部门日常监管的主要任务。全省环境监管工作实现制度化、经常化。全省上下形成了党委领导、人大监督、政府负责、部门联动，公众参与、环境监管、全社会共同抓环保的格局。
与2000年相比，2007年山东南水北调沿线在流域内经济总量增长156%的背景下，21个国家考核断面，平均COD浓度下降了82.8%，氨氮浓度下降了66.4%。目前，南四湖流域所有的入湖河流均已重现鱼类，曾经绝迹多年的小银鱼、鳜鱼、毛刀鱼等对水质要求比较严格的鱼类，如今又在南四湖重现。(作者系山东省环保局副局长)
要点提示
在污染源集中和污染严重的流域，即便所有排污单位都达标排污，仍与水体质量和地表水功能区划要求相去甚远。对此，山东尝试用更为严格科学的流域综合限排取代行业限排。同时，运用综合污染治理技术和环境经济政策，加强环境管理，以减排“紧箍咒”强化基层政府的环保责任。
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