内蒙古自治区实施排污权交易的探索
摘要：探索和建立排污权交易制度，实现稀缺环境资源的有偿使用，提高环境资源的配置效率，对于内蒙古自治区建立长效减排机制、改善环境质量有着非常现实的意义。本文在借鉴国内外排污权和碳交易理论和经验的基础上，分析内蒙古自治区排污权交易制度设计和实践特点，提出进一步完善和活跃内蒙古自治区排污权交易市场的对策建议。
关键词：内蒙古，排污权，污染物，总量，交易
引言
随着我国经济社会持续快速发展，虽然环境保护取得了非凡的成绩，但是新形势下环境保护要求越来越高，减排和改善环境质量压力不断增大，如何实现环境保护与经济发展双赢，需要探索环境保护新理论体系。“十二五”国家和内蒙古自治区要求环境保护要走出一条代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路，用最可能小的环境代价支撑住经济持续稳定快速增长。环境保护需要综合使用法律、经济、技术、行政等手段，国际环境保护经验表明，市场经济越完善，市场手段越有效，经济政策发挥的作用越大。经济政策是我国深入经济体制改革的必然产物，环境经济政策日益成为是新时期环境管理的重要内容，经济政策成为环境保护历史性转变的重要支撑[1]。排污权交易制度是推进环境资源价格和收费改革的重要创新，通过变排污权指标由政府无偿分配为市场有偿取得，充分发挥市场对环境资源配置的基础性作用，提高环境资源的配置效率，体现环境资源的稀缺性和公共物品特性。
内蒙古自治区地处我国北方边陲，地理位置独特、资源特点明显、政治地位特殊。党中央、国务院非常重视内蒙古自治区的经济社会发展，2011年6月专门出台《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2011〕21号），为内蒙古自治区经济社会和各项工作开展指明了方向，提供了动力。内蒙古自治区具备实施排污权交易制度的较好客观条件，一是国土面积大，全区118万平方公里，占全国土地总面积的12.3%。有利于各类建设项目的空间布局，可极大避免因污染物流动造成的跨省市区域纠纷；二是内蒙古自治区干旱多风，环境自净能力强，环境容量比较大，环境质量普遍较好；三是已有一定的经济基础。十年来经济发展速度较快，2011年GDP已逾1.4万亿元。四是内蒙古自治区党委、政府高度重视节能减排工作，大力支持建立排污权交易制度和进行排污权交易试点。五是“十一五”期间，减排监测体系建设成果显著，重点污染源监督性监测和在线连续监控手段明显加强；六是排污许可证制度已实施多年，企业已熟知排污量行政许可的程序。排污许可证制度是排污权交易制度的基础，为排污权交易的实施提供法律依据，排污权交易制度是排污许可证制度的延伸。
国家已将天津、浙江、江苏、重庆、湖北、湖南、山西、内蒙古、陕西、河南、河北列为国家的排污权交易试点地区，各地均按照国家推进排污权交易试点工作的指导意见，结合本地区环境质量、环境容量、产业结构和布局、环境管理水平等实际，积极探索本地排污交易的政策、交易试点的范围、行业、污染物种类等。本文对排污权和排污权交易进行了概念描述，分析了国外排污权交易和碳交易的本质，借鉴了国内发达区开展排污权交易的历史经验，依托内蒙古自治区实际状况，提出一些进一步推广实施排污权交易的对策建议。
1 排污权交易的理论基础
污染物排放和积累使环境质量下降，已对人们的健康和生存构成极大威胁，我国坚持以人为本，必须以科学发展观来指导各种生产、生活活动，环境容量有限而发展却无限，环境资源的稀缺性日益凸显。“资源稀缺”是经济学研究的出发点，“公平性”是社会发展的内在要求。环境资源是公共物品，排污企业是经济地位，污染物排放的外部不经济性是环境问题的经济本质。依据经济活动的外部性理论和现代产权理论，把无形的污染物排放权物权化，明确其产权和使用权，使外部不经济内部化，即可用经济手段解决环境问题。科斯定理主张建立一套完备的自然资源产权制度来解决环境外部不经济性，排污权交易制度是科斯定理应用的一个经典案例，界定排污权，确立环境容量是稀缺资源地位，让排污权成为一种商品在市场上自由流通，通过排污权交易实现环境容量资源的优化配置。
1.1主要名词与定义
1.1.1 主要污染物排污权
主要污染物排污权，是指排污单位在正常的生产经营活动中按照排污许可证许可的内容排放污染物并满足主要污染物排放总量要求向环境直接或间接排放污染物的权利。
1.1.2主要污染物排污权有偿使用
主要污染物排污权有偿使用，是指在满足主要污染物总量控制的前提下，排污单位通过直接缴纳排污权有偿使用费或从交易平台购买排污权来获得主要污染物排污权的行为。
1.1.3 主要污染物排污权交易
主要污染物排污权交易，是指在满足环境功能区要求和污染物排放总量控制的前提下，在排污权交易平台上买卖主要污染物排污权的行为。
环境功能区要求和污染物排放总量控制是实施排污权交易的前提条件，统一在交易平台上交易是实现公平、保证效率的过程控制条件。排污权交易可以在企业之间、企业与排污权政府储备机构之间进行，但是所有交易必须在交易平台上完成，企业购买排污权指标只能用于自身排污需要，不能为储存获利或转卖而购买。按照交易市场类型划分，政府无偿划拨给企业或企业首次从平台上购买获得排污权称为排污权的初始分配，形成排污权交易的一级市场。获得排污权的企业采取减排措施，节余的排污权指标进入交易市场，形成排污权交易的二级市场，二级市场随着排污权指标量增大会越来越活跃，逐步成为交易市场的主导。在排污权交易的一级市场上，所要解决的核心问题是公平；在排污权交易的二级市场上，所要解决的核心问题是提高效率[2]。
2 国内外排污权交易的实践
自美国20世纪70年代初期提出排污权交易机制以来，其进行的一系列实践活动不断引人注目，并陆续得到英国、德国、日本等国家借鉴推广使用，作为一项行之有效的经济政策，在全球更大范围内得到了推广作用，排污权交易制度取得了很大成功，也取得了满意的效果。
2.1 美国排污权交易的实践
美国的排污权交易制度建立经历了探索试验期和二氧化硫排污交易期。探索试验期为20世纪70～80年代，美国为了有效控制和消减二氧化硫和氮氧化物排放量，建立和推行总量控制污染物排放的环境管理制度，逐步构建排污权交易制度并尝试首先将排污权交易试用于大气污染源的监管。1986年，美国联邦环保局发布《排污权交易政策总结报告》，明确了排污权交易制度实行的一般原则。1990年，美国通过《清洁空气法》修正案后，排污交易实践得以全面开展和推广，二氧化硫排污交易极大促进了排放总量控制，达到了非常理想的效果，继而排污交易扩展到氮氧化物、大气汞以及二氧化碳的排放总量控制和排污权交易，并继续得到较好的效果验证。
2.2 欧盟为主导的碳排放交易的实践
1997年《京都议定书》的签订是全球积极应对气候变化，具有可操作性步骤的里程碑。《京都议定书》规定了清洁发展机制、联合履约机制和碳排放贸易减排机制，为不同经济发展水平的国家的二氧化碳排放量规定了标准。自此以后，欧盟签约国家基于自己位于碳减排技术制高点，为谋取贸易主动和利益，开始制订碳减排和交易规则，并大力在欧盟范围内建立和发展温室气体排放权交易市场。2005年，欧盟排放交易体系成立，目前，已形成最活跃的碳交易市场，市场份额占全球碳交易总额的80％以上。虽然许多非欧盟国家也跃跃欲试开辟碳交易阵地，但是先机已被抢占，而且像美国、日本和澳大利亚等国家碳排放立法一时难有进展，这种趋势还将持续到2020年[3]。欧盟为主导的碳排放交易的实践启示，首先要抓住机遇，其次是制定科学、规范的运行规则。
2.3 国内排污权交易的实践
1987年，我国开始进行水污染物排放许可证试点。上海市闵行区上岗十厂与塘湾电镀厂实施排污指标转让，每年补偿给电镀厂4万元的经济损失，开辟了排污权交易先河。继后，又有多家企业尝试完成了企业之间水污染物指标的有偿转让。1988年，原国家环保局印发《水污染物排污许可证管理暂行办法》，认可本地区的水污染物总量控制指标可以在辖区内的排污单位之间进行调剂，这标志着我国从制度设计上开始实施排污权交易。1991年～2000年，国家大气污染物排放许可证制度的试点工作先后在上海、天津等16个城市开展，又在包头、开远等6个城市开展了大气排污交易的试点工作，排污交易的试点工作利用经济手段在水污染、大气污染防治方面取得了初步成效和经验。2001年～2005年，污染物排放总量控制制度日趋成熟，排污许可证制度得到广泛推广使用，成为我国控制污染、解决环境问题的重要抓手。期间，江苏、浙江、山西、山东开展了电力行业二氧化硫排污交易试点研究，为全面实施和深入推进试点工作提供了强有力的技术支持。“十一五”以来，国家为进一步规范试点运作，先后正式批准浙江、天津、湖南、湖北、山西、内蒙古等作为国家排污交易试点省份，提出试点开展的要求，为全国排污交易政策的全面推行先行先试，做好基础准备。
3 内蒙古自治区排污权交易试点工作
3.1总量控制制度的实践和污染减排政策
“九五”之前，我国控制主要污染物排放的理念还停留在单一控制污染物排放浓度，只要排放口浓度达到国家和地方污染物排放标准，就认为符合环保要求。 “九五”环境保护规划将“污染物排放总量控制计划”列入，标志着我国污染控制制度从单一浓度控制转变为浓度和总量双重控制。“十一五”规划明确提出二氧化硫、化学需氧量总量减少10%的约束性指标，并逐年进行考核。 “十一五”以来，内蒙古自治区党政主要领导始终把减排工作放到突出位置来抓，成立政府主席为组长的减排领导小组。5年间先后制定《内蒙古自治区“十一五”期间主要污染物排放总量控制计划》（内政办字[2006]320号）、《内蒙古自治区节能减排实施方案》（内政发[2007]95号）等21个推进减排的行政规章；大力实施工程、结构和管理三大减排工程，完成1470个减排项目；大力推进减排监测、统计、考核三大体系建设，建立了环保厅与发改、经信、建设、统计、水利、电网等部门的减排统计联席制度和统计数据的会审制度，两项减排指标纳入内蒙古自治区各级政府实绩考核评价评价体系，并形成了“一核查，两挂钩”的考核制度。内蒙古自治区超额完成 “十一五”减排指标，其超额部分为自治区启动实施排污权交易提供了指标保障。 “十二五”期间，国家继续把减排工作作为一项约束性任务进行部署，并且新增氮氧化物、氨氮两项指标，减排工作任务加重、压力增大、困难增多。新形势、新要求下更需要组织保障有力、部门协调配合、措施科学创新、考评客观有效。
3.2排污权交易试点
3.2.1 试点基础工作
2010年9月，国家正式将内蒙古自治区列为国家排污权交易试点省份。同时要求内蒙古自治区加强试点工作的组织领导，确定纳入试点的主要污染物种类，明确试点范围和行业，制订相关配套政策[4]。通过考察学习充分借鉴已多年尝试排污权交易省市的经验，在多方面征求意见和研讨的基础上，内蒙古自治区进行了开展排污权交易的制度设计。先后印发《内蒙古自治区主要污染物排污权有偿使用和交易试点实施方案》（内政办发[2011]19号）、《内蒙古自治区主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》（内政发[2011]56号）、《交易资金管理办法》、《交易基准价格》、《交易管理规则》、《电子竞价规则》和《排污权指标储备管理规则》等7个指导性政策文件，初步搭建起我区排污权有偿使用和交易政策法规体系的框架，制度建设逐步完善，为自治区排污权试点工作筹备和排污权交易的开展奠定了良好的政策基础。2011年8月，自治区正式启动实施排污权交易。截至2011年底，已有55家企业成功购买主要污染物排污权指标，其中二氧化硫1418吨、氮氧化物1648吨、化学需氧量 76吨、氨氮5吨，总成交金额达2000多万元。
3.2.2 试点实施范围
自治区为稳步推进我区排污权有偿使用和交易试点工作，根据国家排污权交易试点的有关要求，自治区先行建立自治区级排污权有偿使用和交易平台，各盟市环保局积极做好开展试点工作的前期准备，条件具备并经自治区人民政府同意后开展试点工作。
所有自治区和国家审批环境影响评价文件的新改扩建设项目，当企业自身没有相应排污权指标时均需要从平台上购买获得排污权指标，即要求建设单位新、改、扩建项目报审其环境影响评价文件前，由环境保护行政主管部门先对项目总量指标数量和来源进行核定确认，再到排污权交易平台通过挂牌、竞价等方式购买相污染物排污权指标。现有排污单位进行改、扩建需增减主要污染物排污权的，必须是经环境保护行政主管部门确认并已经取得主要污染物排污权的排污单位方可进行改扩建[5]，此规定有利老污染源实行排污权有偿使用，充实排污权交易市场。
3.2.3 试点交易价格
排污权有偿使用和交易价格在排污权交易系统中地位非常重要，内蒙古自治区排污权交易有偿使用和交易基准价格现行标准为：化学需氧量1000元/吨.年，氨氮3000元/吨.年，二氧化硫500元/吨.年，氮氧化物500元/吨.年。实践证明，交易价格对交易市场的繁荣和稳定起到关键性作用。污染治理成本、污染源地域分布和产业结构、属地环境功能和环境质量、经济社会发展水平等均会影响排污权交易价格，内蒙古自治区综合考虑以上因素，按照“低价入市、竞价调配”原则，逐步扩大排污权交易市场，充分发挥市场机制，让市场为主决定价格。政府积极发挥宏观调控职能，及时调整指导价格，引导和调控市场健康活动。
3.2.4 排污权交易平台
内蒙古自治区建设完成国内一流的排污权交易管理系统，系统具备企业申购与交易管理、电子竞价、网上挂牌、交易审批管理、指标分配与定价管理、排污权数据分析、信息发布与维护、与其他系统接口等功能。系统集买卖交易、指标管理于一体，实现了排污权数据库动态更新。系统中建设单位信息、建设项目信息、交易量信息等一次录入全网共享，自动生成交易企业登记表、价款核算单等固定制式表单，简洁方便。系统中宏观统计功能基于Silverlight、ESRI插件式GIS框架设计，界面新颖，实现了电子地图与统计图表的无缝结合。
4 完善内蒙古自治区排污权交易制度的对策建议
排污权有偿使用和交易制度是一项环境经济政策，是一项新的环境管理制度，各地均需要根据本地区经济社会发展实际、环境质量状况、产业结构布局等客观条件，充分衔接在用减排和环境管理制度，动态实践和调整具体规定，以求试点工作有效、实用，发挥其市场配置环境资源的基础性作用，有力促进污染物减排，改善地区环境质量。
4.1 加强排污权交易相关基础性研究
加强排污权交易相关基础性研究，为内蒙古自治区排污权交易实践提供技术支撑。一是加强和完善排污权交易有偿使用制度建设、指标管理制度建设、交易关键技术等方面的研究和探索；二是增强排污权指标统计和核定、交易后评估研究、全区联网排污权交易管理系统研发、排污绩效核算、价格形成机制等方面的研究；三是进一步加强与国家、其他省市以及自治区有关部门的沟通联系，细化明确排污权有偿使用和交易的政策、法规依据，从环境管理整体上完善排污权交易的相关政策。
4.2 合理制定长远总量控制目标，稳定排污权交易预期
国家从“九五”开始实施污染物总量控制制度以来，每五年制订一次总量控制和减排计划，但是每个五年计划确定的污染物指标和范围各不相同，从而客观造成市场的预测性差、政策连续性差，使得排污权交易的不确定性增大、交易预期减弱。市场需要稳定的总量控制目标，只有稳定的总量控制指标才能通过有偿或无偿方式分配变成产权明晰的物品，才能成为排污权交易的标的物。这种目标性转化，预期越长、预期越准就越有利于形成排污权交易市场。所以，开展排污权交易应合理制定长远总量控制目标，适当延长和稳定排污权交易预期。
4.3 淡化属地管理原则，增强排污权交易指标的流动性
现阶段国家和自治区在总量控制和减排执行程序上均是按照行政隶属关系纵向分配、纵向执行，具有典型的行政管理特征。市场经济的特点是开放性的，从排污权交易的角度来看，属地管理原则忽略了环境的区域概念和行政辖区有本质的区别，客观上会限制排污权不同区域之间的流通，增加了跨区域交易的难度，同时也会影响排污权交易的公平和交易的积极性。合理调整目前减排考核体系中行政责任考评标准，为排污权交易市场的形成扩增条件，建立自治区统一交易平台，规定所有的交易都必须在统一平台上完成，逐步形成统一的内蒙古自治区交易市场。盟市需要加强对污染源的监管和排放指标跟踪，防止排污单位超额占用、使用指标；自治区根据区域环境质量变化和交易情况及时调整有关盟市总量控制任务指标，利用排污权交易收益资金使用的导向作用促进区域产业合理布局。
4.4 全覆盖污染源连续监控体系，完善排污权交易管理和信息发布系统
排污权是环境资源的物权体现，其实质是环境使用权的转移，与有形物品有很大不同，排污权交易的不发生真实物品的转移[6]。所以，作为无形状态存在的排污权交易的信息管理尤显重要，建立和完善排污跟踪系统，及时准确公布排污权分布和使用信息，可以避免排污权已经出售却再用或超额度使用的现象发生。截至2010年底，内蒙古自治区已组建省级污染源在线监控中心和十二个盟市在线监控中心，融合先进的3S、3G、物联网技术，建成数据、视频、工况 “三位一体”的监测体系，80%以上重点污染源受到实时监控。及时、准确的监控数据是自治区排污权交易的基础支撑，随着排污权交易的实施，污染源监控范围还需要进一步扩大，保证全覆盖安装污染源自动监控。为保证数据准确和代表性，还必须同时加强自动监测数据比对和审验。尽快完成排污权交易管理系统与目前污染源自动监控体系和排污许可证管理系统的对接，完善排污权交易管理和信息发布系统，发挥排污权交易平台的“统一、公正、及时、公开”的作用。
4.5 制定合理价格形成机制，扩大排污权指标供应，活跃交易市场
排污权交易基准价格体现其使用价值，受区域环境质量、环境容量、减排任务、产业结构和经济发展水平等，而排污权指标市场供应会对交易成交价格产生极大影响，应制定合理价格形成机制，加强政府对价格的宏观调控，充分发挥价格在交易市场中的作用。进入交易市场的排污权指标主要来源于企业采取减排措施节余的指标和政府储备的排污权指标。建立有序交易市场，制定可行交易规则，需要政府引导、措施到位、企业积极参与，需要环境监管部门强力执法，维护市场运转稳定。对于政府，强化减排措施、加快淘汰落后产能，强制企业减排，腾出排污权指标；对于企业，减排可以收益，上减排工程、技术改造、加强治污设施运行管理均可节余出排污权指标。为防止企业长期闲置富余排污权指标，出现大量捂量惜售现象，政府限期企业将节余指标投放市场，否则将被强制收储。
政府应积极及时将各种散存的排污权指标收储，保持足够量的储备，以便在市场失灵的情况下出售储备指标，有效调节市场供应，调节交易成交价格，稳定排污权交易市场。
4.6 鼓励购买长期排污权，增强交易市场信心
自治区规定企业购买排污权一次性至少5年[7]，以此保证排污权的稳定性。排污权使用年限越长，排污权占有和使用的稳定性也就越强。企业购买长期排污权，有利于企业根据自己发展的需要进行长期发展规划而不是短期投机行为；有利于企业稳定发展，有利于增强企业交易信心。减排工程从设计、施工、调试到稳定发挥作用往往周期很长，只有购买的排污权期限长于减排工程建设时间，企业才能获利，才有积极性。企业购买长期排污权往往会考虑首付资金大、收益预期风险、政策变化等因素，所以，排污权交易应尽快立法，提高制度层次，增强交易市场信心。
4.7 严格交易机构市场准入，提高交易市场监管水平
内蒙古自治区已成立排污权储备和交易管理的机构，事业编制20人，负责排污权储备和交易市场的日常监管。交易市场监管水平和工作效率关系到排污权交易的效率和排污权交易制度实施的成败，所以政府必须加强排污权储备和交易管理机构的管理，做到高起点、严要求，形成一支管理水平高、创新能力强、业务素质高、综合能力强、公正廉洁高效的排污权交易管理队伍。随着排污权交易市场的成熟，政府应严格交易机构市场准入，规范第三方交易机构开展排污权交易的咨询和具体交易活动，确保交易市场稳定发展、有序交易、公平公正。
参考文献
[1] 内蒙古自治区2011年政府工作报告，2011.
[2] 沈满洪、钱水苗等，排污权交易机制研究，中国环境科学出版社，2009.12.
[3] http://www.ce65.com/news/detail.html?id=549223
[4]财政部、环境保护部关于同意内蒙古自治区开展主要污染物排放权有偿使用和交易试点的复函（财建函[2010]80号），2010.8.
[5] 内蒙古自治区主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》（内政发[2011]56号，2011.4.
[6]赵文会.排污权交易市场理论与实践[M]，中国电力出版社，北京，2010.12.
[7] 内蒙古自治区主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》（内政发[2011]56号，2011.4.
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