日本的环境治理与政府责任问题的综述研究
一、问题提出
日本在环境治理方面的诸多努力取得了较好的成效，这一方面得益于二战后日本官产学界在环境治理指导思想、理念和政策方面顺应形势地不断变化、更新和创新，另一方面也得益于日本在环境管理上设计了一个较为稳定且科学的体制以确定政府的责任担当。当前中国正以历史上最脆弱的生态环境承载着历史上最多的人口，与此同时，工业化和城镇化的进程又正处于加速之中，中国面临着历史上最为突出的生态环境挑战。环境治理模式亟待从“劣治”到“良治”再到“善治”转型，总结日本环境治理的经验，其“国家协调、地方为主、社会参与、市场激励”的治理模式值得中国借鉴。
二、日本环境治理理念的渊源
(一)环境哲学与环境伦理奠基作用
日本官产学界对环境问题的认识以及环境政策的研究与实践，在很大程度上受到了该国环境哲学思想的影响和支配。其环境哲学思想演变大致经历了对资本主义生产关系的批判、对机械论自然观的批判和对环境伦理学中人类中心主义及非人类中心主义的讨论3个阶段。[1]
对资本主义生产关系的批判主要源于战后日本重工业的快速发展和人口集聚所产生的系列公害事件，但是，起初对有关公害成因的探究却主要集中于技术层面以及工业化和城市化等外生因素，加之日本政府应对公害问题所采取的应急对策并没有触及企业公害发生的根源，更没有从根本上克服这一问题。认识上的困境最终演变为日本社会在战后亟待解决的“早期环境问题”——公害的本源是什么、根源是什么、责任由谁承担、如何彻底根除公害等问题。最早对这一问题进行回应的是宫本宪一和庄司光，他们在1964年出版的《可怕的公害》一书中，从生产关系的角度解释了公害，即“公害可以说是伴随着资本主义生产关系而发生的社会灾难”。这种观点在都留重人、加藤邦兴等人的发展下，逐步形成了战后日本环境哲学思想界的“生产关系说”。但是随后的质疑声也不断，特别是前苏联在战后也陆续发生了公害问题，使得这一学说受到很大冲击。20世纪80年代末，宫本宪一在承认早期“生产关系说”局限的基础上对公害原因进行了重新的阐释。[2]但同时他依然认为“作为公害的环境破坏，乃资本主义的生产关系所致”。
处理公害问题无非是处理两类问题，一是人与自然的关系问题，二是人与人之间的自然生态资源的分配问题。[3]前者即发展成为后来的对机械论自然观的批评，后者演变成对环境伦理学中人类中心主义和非人类中心主义的讨论。20世纪90年代以来，日本学者关于环境伦理学的讨论日盛，这为之后环境权理论研究和实践创造了积极的氛围。日本环境伦理学的讨论，涉及范围较广，比较有代表性的就是关于人类中心主义和非人类中心主义的争论。
(二)环境权理论与实践的迅速发展
人权发展的历史经过了初创期、发展期和升华期，3个时期的核心性人权分别是自由权、生存权和环境权。[4]
1969年，日本宇都宫地方法院关于“日光太郎杉事件”的判决和1970年东京防止公害国际会议上发表的《东京宣言》，①催生了环境权思想在日本的萌芽。在“产业优先”的环境法理念下，加之环境法立法滞后，日本行政机关和司法机关既缺乏动力又缺乏依据对环境侵权行为予以公平公正且有效的处理，而且受害人通过民事诉讼请求侵害赔偿和救济的申请也屡屡失败，社会公众期待一种全新的权利观念，来为环境立法提供法理上的依据，同时也期待着在社会中营造一种环境权与传统人权一样神圣不可侵犯的思想氛围。在这样的背景下，在1970年召开的日本律师联合会第13次人权拥护会上，仁藤一、池尾隆两位律师在日本第一次提出了具有法学意义的环境权理论。
2000年之后，环境权方面的新动向主要集中在实践层面上，焦点是将环境权作为基本人权加入宪法。2004年6月，日本自明党宪法调查会宪法修改企划小组发表的《论点整理》、公明党宪法调查委员会发表的《论点整理(上)》、日本民主党《宪法提言中间报告》等，均提出了将环境权加入宪法的主张。为进一步充实环境权的内涵，日本学者又从不同角度深度挖掘了环境权所蕴含的构架，如环境防御权、环境社会权、环境参加权等。2012年6月审议日本宪法修改草案的日本众议院宪法审查会将“环境权”提上了议程。
(三)环境社会学的兴起
源于二战后的日本公害问题直到20世纪90年代仍未得到圆满的解决，与此同时，一些社会学界的研究者也开始将社会学的主要理论运用到环境治理当中，从时间脉络来看，日本环境社会学的主要理论形成于20世纪80年代，分别以饭岛伸子、船桥晴俊、鸟越皓之为代表的3个研究团队关注这一领域的问题，这3个研究团队再加上海野道郎的数理社会学团队，开创了日本环境社会学的四大理论体系，分别是“受害构造论”、“受害圈、受苦圈论”、“生活环境主义”和“社会两难论”，其中“受害构造论”和“受害圈、受苦圈论”统称为“环境公害理论”，“生活环境主义”和“社会两难论”统称为“生活环境问题理论”。
三、日本环境治理政策变迁
(一)环境基本公共服务政策制定的阶段背景分析
1.公害对策阶段与环境治理阶段(二战后30余年)
早在二战结束之前，由于对矿产资源和森林资源的过度开发，日本从明治维新开始就爆发了较为严重的“矿害”环境问题，只不过这一类环境问题只是集中于小部分地区和个别领域，并没有引起足够的重视，加之二战后，日本恢复经济发展、通过重工业发展重构工业体系的迫切需要，工业污染和生活污染的相互叠加，使得这一时期成为日本历史上有名的“环境公害”期，各种公害问题集中出现，其中具有代表性的就是“四大公害病”，水俣病、痛痛病、新潟水俣病、四日市哮喘病。公害问题不仅使当地居民的健康受到了损害，也使日本付出了相当大的经济代价，正是在这个时期日本才真正地认识到环境问题的严重
性和紧迫性，日本的大批的环境法规、环境制度、环境机构等环境管理体系就是在这一时期初步建立起来的。1967年日本出台了《公害对策基本法》，以后又陆续出台了《大气污染防止法》、《噪音规制》等。在1970年的“公害国会”上，通过了与公害对策相关的14项法案，并对基本法进行了改正(主要是删除了“在生活环境的保全方面，必须和经济的健全发展相协调”的所谓“经济协调”的条款)。1971年设置了专门负责环境问题的机构——环境厅。1973年，制定了公害被害健康补偿法，基于污染者负担的原则，用加害企业的费用负担来对认定患者进行经济补偿等，明确了企业的公害责任。该时期，政府在环保政策的制定与实施上态度坚决，重视直接的、行政的管理，主要是对社会经济活动制定直接的限制措施，尤以汽车尾气标准制度与实施最为典型。由于环境问题的持续性、隐蔽性和深层次性，尽管在出现系列公害事件后日本政府及时且较为有效地采取了系列公害对策，但是实施效果却并不明显，特别是20世纪70年代开始的世界能源危机和国内公民对环境权利的要求和呼声越来越强烈，日本政府开始重新审视既有的环境战略、环境政策和环境保护观念，20世纪70年代是日本政府的环境政策从“防止公害”向“保护环境”观念转换的时期，解决环境问题的重点放在规划和政策协调上。
2.全球环境治理阶段(20世纪80年中期至90年代中期)
20世纪80年代初开始，气候变化、臭氧层破坏等全球性环境问题逐步引起国际社会的高度重视。1992年6月，在巴西里约热内卢召开了联合国环境与发展大会。会议的中心议题是防止地球变暖问题及防止地球大气臭氧层破坏问题，突出了“地球环境”的观点。由于日本是世界上排放二氧化碳最多、使用氯氟烃最多的国家之一，日本在外界的压力下，制定了削减使用氯氟烃的法律和计划，由此，日本的环境治理开始由国内治理向全球治理转变。其途径主要是通过两个渠道：政府开展的环境外交和民间开展的全球性环境治理合作活动。
在环境外交中，日本政府于1989年在外务省设立了环境特别小组，专门负责对外开展环境治理合作的政策、措施以及解决跨界国际环境纠纷等问题的研究工作，同时召开了“地球环境会议”，提出了“地球环保技术开发计划”，在具体的操作上，日本主要是通过在全球范围内开展ODA(官方开发援助)项目进行对外环境援助。根据OECD统计，在开发援助委员会(DAC)22个成员国中，日本提供的环境ODA仅次于法国，占到了17.8%，②主要用于环境政策管理、防洪/排涝、保护生物圈、生物多样性、土地保护、环境教育、环境调查等项目。此外，日本还通过加入“气候变化框架公约政府间谈判委员会”、签署《联合国气候变化框架工业》和《京都议定书》、承诺温室气体减排目标等多种形式，参与到全球环境治理当中。
3.环境可持续发展阶段(20世纪90年代中后期)
历经“泡沫经济”进入20世纪90年代后，日本面临着全球性环境问题的考验，并向着建设可持续化社会迈进。1987年世界环境与发展委员会(UNEP)提出了《我们共同的未来》的报告，第一次提出了“可持续发展”方针。随后日本环境政策也进入了一个新阶段，主要体现在《环境基本法》、《环境基本计划》和《日本21世纪议程行动计划》等法律文件之中。其中，《环境基本法》确立了环境资源的享受与继承、构筑对环境负荷影响少的可持续发展社会、通过国际协调积极推进全球环境保护等3个基本理念，进一步明确了其中国家、企业和国民的职责，为日本创造可持续的环境保护型社会奠定了基础。2000年，依据《环境基本法》的要旨，日本政府又颁布了《循环型社会基本法》，确立了建设循环型可持续发展社会作为日本经济社会发展的总体目标。《环境基本法》和《循环型社会基本法》的制定为21世纪日本环境政策的转变提供了契机。
4.环境战略立国与全民参与阶段(21世纪至今)
虽然利用环境合作的国际舞台，显著增强了日本的国际地位，但是，从内生环境质量提升的角度看，寻求经济社会与环境协调发展对日本来说是最为迫切的任务，因此，制定更高层次和更具内涵价值的行动计划，也就显得更具现实意义。2007年1月，日本第166次国会提出“21世纪环境立国战略的构想”，并以此来构建世界环境政策框架。为此，环境省在中央环境审议会中设置了“21世纪环境立国战略特别委员会”，4月5日公布了方案的主要论点，并向社会广泛征求意见，6月底提交正式的“战略”方案进行审议。作为“环境立国”基本理念公布的主要方案包括：把日本构建可持续社会取得的成果作为日本模式向海外宣传;把传统的日本的自然观充分应用到现代当中，推进美丽的国土建设;同步实现环境保护与经济成长和地区振兴;不仅为日本，还要为世界和亚洲的可持续发展做出贡献。同时还提出应在以下8个方面着手实施重点政策：气候变化问题;生物多样性保护;适当的资源循环;环境和能源技术与经济成长;国际贡献;地区建设;人才培养;环境保护对策。环境保护不仅仅是政府的职责所在，也是全体国民共享的权利和共担的义务，日本政府也通过各种手段措施激励全民参与到环境保护的行列当中。日本环境省的最新统计资料显示，2007年(平成19年)日本国内大大小小的各类环保NGO(非政府组织)总署达到了4532个，主要分布于基层村与县以下小城市，覆盖到了环境保护的各个领域。自筹经费、自主活动、并积极参与日本各级政府环境治理相关立法、审议程序，成为各类社会主体参政议政的一项重要内容。
(二)环境政策工具及其选择
一方面，环境政策工具的种类从单一简单走向复合多样。二战后的70余年以来，日本逐步从单一的命令控制型工具为主导的环境政策转变为命令控制工具、经济激励工具和社会管理工具相结合的工具体系。目前日本的环境政策工具变得愈加丰富。如污染物排放标准与总量控制、污染申报登记制度、环境影响评价制度、污染赔偿制度、环境税、财政补贴制度、循环经济制度、绿色采购制度、ISO体系认证制度、环保公众参与渠道设计等多种形式。另一方面，环境政策工具越来越重视经济激励手段和社会管理手段的使用。理论研究和实践经验都表明，无论是从效率角
度还是从公平的角度来看，传统的命令式的环境政策工具的作用发挥都不及经济激励手段和社会管理手段。[5]传统命令式的环境政策工具侧重于末端处理，环境治理的效果最差，而经济激励手段和社会管理手段则侧重于环境预防和全过程的控制，而且对环境治理和参与主体的激励和约束最为明显。从日本《环境基本计划》的理念演变就可以看出这一趋势，《第一个环境基本计划》(1994)所倡导的是“循环、共生、参与、国际相关事务”的理念，《第二个环境基本计划》(2000)提出了“污染者负担、环保效率性、预防性方针、环境风险”的环境政策指针，《第三个环境基本计划》(2006)的主题是“环境、经济和社会的综合提升”。在《第三个环境基本计划》中，日本明确了今后环境政策落实的方向：一是环境、经济和社会的全面提升;二是加强技术研发，采取必要措施应对不确定性;三是国家、地方政府和国民的新作用，推进各主体的参与和协作;(4)四是推进环保人才培养和环保地区建设。
四、日本环境治理状况评估与政府责任
(一)日本环境治理状况评估
环境质量是一个国家环境保护基本公共服务的落脚点和最终评价标准，基本的环境质量是政府必须优先保证的公共服务。通常，国家和地区环境质量的好坏主要是根据所在地空气、水、固体废弃物等环境要素的受损或排放情况进行评价。
图1 1990～2009年日本温室气体排放量
注：本图中计算的温室气体包括二氧化碳()、碳氢化合物(CH[,4])、二氧化氮(N[,2]O)、氢氟碳化合物(HFCs)、氟化碳(PFCs)、六氟化硫(SF[,6])等，均按照地球变暖系数(GWP)换算成百万吨二氧化碳进行的汇总。
资料来源：環境省地球環境局総務課低炭素社会推進室資料。
温室气体排放量是评价空气大气环境质量的一个综合指标，从20世纪90年代至今，日本的温室气体排放量经历了一个倒U形的变化路径(如图1所示)，从1990年的1204.7百万吨，上升到2007年的1364.9百万吨，再下降到2009年的1209.2百万吨，总体上看，日本环境省发布的最新数据显示，2010年日本温室气体排放量为12.58亿吨，比2009年增加4.2%。③由于受国内经济复苏和《京都议定书》双向约束，日本的温室气体排放趋势并不明朗。受2011年福岛核电站事故影响，日本国内众多核电站停运而火力发电站运转增减，因而温室气体排放量大幅增加的压力较大。从大气污染物的浓度来看，如图2所示，1975～2010年，日本大气中二氧化硫、二氧化氮、一氧化硫和浮游粒子状物质的浓度呈现出较为明显的下降趋势，1975年，四类污染物浓度分别为0.015ppm、0.021ppm、0.014ppm和0.05ppm，到2010年分别下降至0.003ppm、0.011ppm、0.004ppm和0.021ppm，大气污染治理成效显著。
图2 1975～2009年日本大气污染物浓度
注：有关大气污染物浓度数据根据检测来源分为：一般环境大气测定局数据和汽车排放气体测定局，由于一般环境大气测定局数据更为全面，故本图使用该类数据，单位为PPM(百万分之几浓度)。
资料来源：環境省水·大気環境局「平成22年度大気汚染状况につぃて(報道発表資料)」。
对于日本水体环境质量及治理状况，分别以河川水中的生化需氧量和湖沼中的含磷量来反映。1980～2004年，日本四大河川(石狩川、筑後川、利根川和淀川)的生化耗氧量均呈现明显下降趋势，从1980年的1.5mgO[,2]/L、1.9mgO[,2]/L、1.6mgO[,2]/L和3.3mgO[,2]/L，降至2004年的0.9mg[,2]/L、1.5mgO[,2]/L、1.4mgO[,2]/L和1.5mgO[,2]/L，河川水质得到了极大的改善。来自霞浦湖、琵琶湖(北湖)和琵琶湖(南湖)监测点的数据显示，三大监测点无机磷化合物数量也出现了一定程度的下降，但相比较于河川水质的改善情况而言，日本湖沼水质改善情况缓慢。④
通过进一步的分析还发现，水质状况的改善与其所采取的高标准的水污染治理措施密不可分。目前日本污水处理的覆盖率已经达到了86.9%，实现全体国民的基本覆盖，河川、湖沼、海域的水环境治理污染控制率也接近90%。这些高效的水污染处理有力保障了日本水质环境质量的改善。⑤目前，日本的水环境管理法规体系基本建立，《水污染控制法》、《湖泊水质保护措施法》，针对湖泊水、河川水、海洋环境制定了针对性的对策，同时，再加上运行已久的区域总污染负荷控制系统，有力地推进日本水体环境质量的改善。
相比较于河川、湖沼的水质改善，日本地下水污染状况却呈现出一定程度的恶化趋势，根据已经登记的地下水污染事件数来看，1989年之前，日本地下水污染事件数每年不足百件，而到了2003年，已经达到了445件，最近几年的污染事件数得到一定程度的遏制;与此同时，重度污染事件所占比重也是呈现明显的上升趋势，而且处于高位徘徊，2009年，该比重达到了98.88%。这使得地下水污染治理工作的任务显得尤为紧迫和繁重。⑥
从垃圾的排放情况来看日本固体废弃物的排放和处理状况，1970～2009年，日本的日均每人垃圾的产生量维持在1 kg左右，其中，生活垃圾数量高于生产垃圾数量。2009年，日本日均每人生活垃圾数量为0.709kg，生产排放的垃圾数量为0.285kg;与此同时，日本人均每天排放的垃圾量在最近若干年开始出现微弱的下降趋势，特别是生活垃圾所占比重下降更为明显。⑦
化肥施用量是影响土壤肥力和土壤污染的重要因素，如何在两者之间进行平衡显得尤为关键。从2002年开始，日本政府就严格控制农用化肥的使用剂量，1995～2002年，人均化肥施用量经历了短暂的回升后便开始下降，到2009年，日本人均化肥量已经降至219.44 t。⑧尽管如此，由于日本过分强调土地的生产力，过度依赖化肥、农药，一度曾轻视了其对环境的影响，也产生了环境污染和农产品安全等一系列问题。目前日本的土壤污染形势依然不容乐观，根据已经登记的土壤环境污染受理案件数来看，1994～2009年，日本的土壤污染事件数已经从25件猛增至575件，其中重度污染事件数所占的比重也呈现显著的上升趋势，到2009年，重度污染事件所占比重占到了16.35%。[6]
森林是地球最重要的资源，不仅具有较高的经济价值，而且也是一种无形的环境资源和潜在的“绿色能源”，是一个国家和地区生态环境和资源质量的重要指示器。国际粮农组织最新数据显示，长期以来，日本的森林覆盖率一直位居世界第一，到2010年，日本的森林覆盖率已经达到69
%，比2000年的上升了5个百分点，同一时期的中国森林覆盖率仅为22%，世界平均森林覆盖率为31%。[7]在日本，每年都有各种植树活动，有专门提供乡土树种的公司，有专门的技术指导材料，政府官员、学生、普通百姓都自愿参加植树造林活动。
社会公众是环境治理的重要力量，其生活消费行为和习惯对环境质量的好坏有着直接的影响。日本政府从20世纪90年代开始就特别重视引导社会公众的绿色消费和参与行为，为促进低公害车的普及。日本实施低排放车认定制度。通过认证的车辆可享受不同幅度的车辆购置税和车辆使用税的优惠。此外，购置以天然气为燃料或混合动力车等低公害车辆的地方公共团体，可得到政府的补助金。以日本社会的低公害车保有量为例，1994年仅为2849辆，2010年就增长到1475332辆，这一方面得益于日本社会公众环保意识的提高。日本环境省的数据显示，从2001年至2010年，企业和居民购买绿色产品的实施率从50.1%迅速提高到71.9%，地方公共团体的实施率更是从23.6%提高到73.8%。另一方面还得益于，日本政府所提供的有利的基础设施环境。以天然气填充设备为例，1994年，天然气填充设备仅仅在部分地区施行，到2010年，低公害车天然气填充设备就已经基本覆盖全日本，达到333处。⑨
随着环境治理逐步向纵深迈进，技术因素所发挥的作用越来越重要。日本政府非常重视环境研究与技术开发工作，财政资金不仅直接地投入到环境研究和技术开发当中，而且还引导社会资金参与其中，产生了良好的效应。2001年，日本环境领域的专利申请数为806件，到2009年就达到了2081件，增长了1.58倍。⑩日本环境省的统计资料显示，2001年环境研究与环境技术开发资金预算为44.03亿日元，2009年上升到120.29亿日元。而2009年，中国环境领域授权的专利发明数仅为258项，占日本同期专利数的12.4%。
环境政策是实施环境治理的重要制度保障。从日本各级政府的环境政策制定情况来看，日本环境省的资料显示，在所有的地方政府当中，环境对策基本条例制定已经完成的达到了55.2%，其中都道府县、指定都市和市区町村的比例分别为100%、100%和53.3%，进一步分析发现，即使在市区町村中，还有8.1%的地方正在制定环境对策基本条例的过程当中。
此外，日本非常重视对环境政策影响效果的评估。每一项环境政策都遵循“制定—实施—评估—修改—再实施”的过程，《日本环境基本法》第28条要求“国家应当实施必要的调查，以便掌握环境状况、预测环境变化或预测由于环境变化而造成的影响以及为制定旨在保护其他环境的政策”;第29条要求为了掌握环境状况和妥善实施有关环境保护的政策，国家应当努力健全监视、巡视、观测、测定、实验和检查的体制。
(二)日本环境治理的政府责任
1.环境管理机构
日本环境行政管理体制是政府行政管理体制的重要组成部分，与两级区划行政管理体制一样，日本的环境管理机构分为中央环境管理机构和地方环境管理机构。尽管日本环境治理方面的财政资金分散于15个省府，甚至在有些年份环境保护资金主要来自于其他14个省府，但是负责牵头日本环境治理事务的依然是环境管理部门，主要是环境省和都道府县市町村所对应的环境管理机构。日本《省厅改革基本法》和《环境省设置法》特别指出，环境省有权通过强化相关行政之间的调整以及相互促进等以谋求环境行政的综合展开，而且，对于其他府省所管辖环境事务及其事业，环境省可以从环境保护的角度给予必要的指导和帮助。
在1971年正式成立环境厅之前，日本的环境管理机构是以分散在政府内阁各省或以临时性应急机构的名义存在的;正式成立环境厅之后，伴随着生产生活环境问题和全球性环境问题的日趋凸显，环境厅的升格改革显得迫在眉睫。2001年，日本政府在中央省厅改革的进程中，根据《省厅改革基本法》和《环境省设置法》将原来环境厅升格为环境省，环境省长官在内阁中的地位进一步提升，成为内阁主要成员，人员编制也由原来的969人增加到2011年的1298人。[8]环境省的职权也由过去以控制典型七公害和保护自然环境为主，扩大到“良好环境的创造及其保全”等重要事务。目前日本环境省由大臣官房、废弃物再生资源利用对策部、综合环境政策局、环境保健部、地球环境局、水大气环境局、自然环境局、环境调查研究所、地方环境事务所等九大部门组成。伴随着中央政府环境保护机构的不断升格和健全，日本各地方政府也设立了相应的环保管理机构。但是地方环境管理机构只对当地政府负责，环境省与地方环境管理机构之间是相互独立的，没有上下级的领导关系，在多数情况下，环境省是将事务性工作交给地方政府进行，再在地方政府内部机构(包括地方环境保护管理机构)之间进行分配，换句话说，环境省是地方政府的上级机构，主要是在法定范围内对地方政府进行环境事务上的领导和监督。地方政府通常在国家环境法规的基础上，制定更加严厉的地方环境标准。尽管随着地方环境保护事务日益增多和标准越来越严格，日本地方环境管理和服务机构的人员并没有因此膨胀，而是呈现了不断减少的趋势，2007年，都道府县地方公共团体中环境部分职员数为81417人，到2010年下降至69668人。(11)其中负责清扫的人员数下降最多，而负责公害和环境保全的人员数并没有减少，人员机构的变化和数量的减少并没有影响到地方环境保护事务工作的开展。
日本目前实行的是一种比较彻底的环境联邦主义管理体制，其主要原因在于，环境联邦主义管理相比较环境集权管理更能够适应日本政治经济管理体制的需求和社会公众对环境质量的诉求。当然，为了解决环境治理当中的规模经济问题、协调跨界环境治理问题、环境污染外溢问题、环境竞次竞争(Race to Bottom)所引发的公地悲剧问题，日本政府也非常重视中央对地方环境治理的监管指导以及中央政府与地方政府的环境治理互动。日本中央政府环境省专门在北海道地区、东北地区、关东地区、中部地区、四国地区和九州地区设立地方环境事务所，主要负责构筑国家和地方在环境行政方面的新的互动关系，作为环境省驻派地方的分支机构，根据当地的情况灵活机动地开展细致的施政，涉及广泛的业务。地方环境事务所是目前环境省中规模最大的一个部门，2011年，七大环境事务所公务人员达到了439人，占到了整
个环境省的33.82%。
2.财政责任
环境保护是一项重要的公共服务，提供高质量的环境服务也是政府义不容辞的责任和义务。财政投入是政府参与环境治理的一个极为重要的途径，透过政府在环境保护领域的支出，可以看出政府对环境保护的重视程度和关注的方向。在经历20世纪长期的增长，进入21世纪后，日本中央政府和地方政府的环境财政支出规模呈现出较为明显的下降趋势，2001年日本的全国环境财政支出达到82826亿日元，到2009年下降至47017亿日元，中央政府环境财政支出占比从平成6年的1.64%降至平成24年的0.67%，环境财政支出预算规模和占比呈现“双降”趋势。根据日本环境省发布的年度报告，[9]发现：(1)进入21世纪后日本的环境质量呈现出更为稳定的改善趋势，各项环境制度和体制所发挥的作用日臻成熟，社会、企业和个人环境保护激励作用更加强烈，这构成了日本环境财政支出规模下降的基本原因;(2)受经济发展不景气和财力增长有限等经济因素的影响，日本的环境财政支出缺乏有力的支撑，再加之环境形势的好转和环境国民社会的兴起，政府功能逐步从环境直接治理型过渡到环境调控和激励型。
从中央政府和地方政府的环境支出分担比例来看，中央政府环境支出的比重低于地方政府环境支出比重，但是中央政府和地方政府环境支出比重的差距在缩小，在2001年，地方政府环境支出所占比重高于中央政府26个百分点，到2009年，这一差距就缩小至9个百分点。其中原因可能在于，伴随着都道府县和市町村等辖区内环境治理状况的改善，更多的环境问题可能集中在跨界、跨流域等需要中央政府进行协调的领域当中，中央政府的环境支出在这些领域显得尤为重要。在中央政府和地方政府的支出上，通过观察中央政府环境支出规模和结构可以发现，总体上看，中央政府的环境支出规模呈现出较为稳定的增长趋势，1971～2009年，中央政府环境支出的平均增长率为9.26%，高于同时期日本GDP增长率和财政收入增长率，同时中央政府环境支出占财政支出的比重较小，从1971～2009年，日本中央政府环境支出占中央财政支出的平均比重为1.2%。从中央政府环境支出的部门来源来看，主要分布于15个省府机构中，具体来源于内阁府、文部科学省、农林水产省、经济产业省、国土交通厅和环境省以及防卫省。这一方面说明日本中央政府的环境治理是一个多部门广泛参与的治理结构，体现了日本环境治理的多元参与机制，另一方面也说明环境治理支出的来源广泛，如果在中央各涉及环境事务的部门之间缺乏有效的协调机制，这在一定程度上可能会制约日本中央政府环境治理的效果发挥。从日本中央政府环境支出的结构来看，主要有地球环境保护、大气环境保护、水环境、土壤环境和地质环境保护、废弃物回收利用、化学物质处理、生态自然环境保护、环境基础设施等7个类别。日本中央政府环境支出主要用于直接的环境治理当中和外溢性比较强的环境公共服务，其中仅地球环境保护、大气环境保护和水环境、土壤环境及地质环境保护的经费总额就占到了近80%。日本中央政府的环境支出也关注于生态环境保护和次生环境灾害的处理以及环境基础设施的建设。
通过观察地方政府环境支出规模和结构可以发现，都道府县和市町村财政支出中环境支出的规模和比重均呈现出一个明显的下降趋势，2001年，地方环境财政支出为52342亿日元，到2009年就降至25850亿日元，下降了近50%。从地方政府间环境支出的比重来看，市町村的环境支出的规模和比重均明显高于都道府县，以2009年为例，市町村环境支出规模达到了19519亿日元，而都道府县同期的支出为6330亿日元。进一步分析地方环境支出的结构发现，日本地方政府环境支出主要的项目有一般经费、公害法规及调查研究费、公害预防事业费、公害健康侵害补偿经费和其他经费，其中公害预防事业费和公害健康保险侵害补偿费占到日本地方政府环境支出比重的70%以上。与中央政府环境支出主要用于公害治理相比，地方政府环境支出主要用于公害预防和事后补救及补偿等方面，从而使中央政府与地方政府之间构成了公害预防、治理和补救补偿的三位一体格局。
五、日本环境治理对中国的启示
纵观日本环境治理的效应和管理体制的设计，我们将日本的环境管理体制归结为“国家协调、地方为主、社会参与、市场激励”的制度安排，这种制度安排是由众多分项制度安排有机组合而成，相互促进，相得益彰。结合中国环境治理的现状和现有环境体制及所处的阶段性特点，我们从以下5个方面提出了相关的启示。
(一)环境保护是政府责任和公民权利
从日本环境治理的历程来看，始终坚持把环境保护作为政府责任并将其作为公民的基本权利予以法律保障。从坚持“产业优先”到“环境保护与经济发展同等重要”再到“环境保护先行”，这一执政理念的变化彰显着日本政府逐渐认识到环境保护的重要性，并将环境保护放在比经济发展更为重要的位置上，而实际上，日本环保先行理念的施行并没有阻碍经济社会的进步，而且从更长远的角度来看，有利于经济社会的可持续发展和社会公众生活质量及幸福感的提升。对此，结合中国的实际，应在顶层设计上进一步明确环境保护的重要性地位，并将其切实转化为实际的治理行动，顶层设计应该在地方政府政绩考核中赋予环境保护与经济增长同等比例的权重，同时在公民权利的建设过程中，应该给予环境权足够的重视。从长远来看，环境治理理念的嬗变是一个渐进的过程，既需要合理的制度安排提供足够的激励和约束，又需要全体社会成员和组织的积极参与。[10]
(二)加大政府投入是环境治理的重要举措
日本环境问题得到较好解决的一个重要原因就在于有一个比较稳定的政府投入机制予以保障，这种保障机制使得日本的环境治理不会因为短时期的财政投入的波动而受到冲击。无论是中央政府还是地方政府都将环境保护支出作为财政支出的一个关键领域，并通过财政资金引导其他社会资金投入到环境治理过程当中，从而形成了以财政投入为基础，社会资金为支撑，中央和地方互为补充的环境保护投入格局。着眼于经济社会环境可持续发展的战略考虑，加大对环境保护的财政投入力度显得迫在眉睫。加大投入的关键又在于中央和地方建立环保支出稳定增长机制，构建中央和地方环境支出的激励相容机制。[11]研究
和制定中央和地方新增财政收入按照一定比例用于环境保护领域、中央和地方环境保护支出增长率应高于当年本级财政支出增长率、财政环保支出应占国内生产总值或财政总支出的一定比例的制度安排。
(三)因地制宜地合理划分环境保护责任是环境治理的制度保障
日本政府在环境保护治理的过程中，尤为重视环境保护责任的划分，在横向上明确政府与市场、政府与社会、环境保护省与其他省厅之间事务划分，在纵向上，结合日本政治经济制度特性，中央政府与地方政府之间的环境保护责任划分也较为合理，这种财力、财权与事权相匹配的环境管理责任划分支撑着日本整个环境管理体制的有效运行。目前，中国在不同组织机构、不同部门和不同政府级次之间也存在着环境管理责任的划分，但是从高效可持续运转的角度来看，还需要结合中国特有的制度背景做进一步的划分。尤其是目前在环境保护领域，政府的缺位现象明显多于越位，环境管理无动力、无能力和无压力的现象较为普遍，地方政府尤其是基层政府普遍面临着环境事务负担重、环境人员编制严重不足、环境监管设备匮乏的事权与财力严重不对称的局面。进一步制定细化的横向与纵向相结合的环境保护责任划分机制显得至关重要。
(四)重视经济激励政策和社会创新在环境治理中的作用
与传统的行政命令式的环境管制手段相比，经济激励性政策和社会创新性政策对经济社会的扭曲最小，而且治理效果更为明显。借鉴日本在这方面的治理经验，除了政府直接干预外，还应该充分利用市场机制，促进环境保护，推动碳排放交易市场、可再生能源市场、排污权交易市场，鼓励各类企业实施节能、减排、实现循环经济，并给予必要的补贴和税收优惠，同时注重环境保护领域的基础性研究和开发工作，鼓励环境技术创新和专利研发。发挥政府的引导作用，积极引进环境先进国家的环保节能技术和经验。[12]
(五)社会参与环境治理的机制建设显得尤为重要
社会参与机制建设是保障日本环境保护成效的不可或缺的重要组成部分。日本政府从国民教育、非政府组织发展、企业环境经营多维度构建社会参与环境治理的激励制度。总结日本环境治理社会参与机制的经验，中国可以在以下几个方面做进一步的安排：(1)将环境保护课程贯穿到整套国民教育体系之中，针对不同阶段国民教育的特点，制定更具针对性和适用性的课程计划、课程大纲，形成国民环境保护教育的全覆盖和国民环境保护终生教育的格局;(2)鼓励环境NGO组织的发展，通过多种途径为这些组织提供参与环境治理的机会，发挥他们在其中的独特作用;(3)提高企业的社会责任意识，鼓励企业除了履行必要的节能减排义务外，还可以通过发布企业环境责任报告、绿色采购等多种途径自觉参与环境保护活动;(4)建立环境利益诉求反应和反馈机制。环境突发性事故和群体性事件背后往往是利益和资源的分配不当所造成的，解决这一问题的关键就在于建立和健全畅通的环境利益诉求机制和及时回馈机制，保障社会公众正当环境权益，探索建立环境风险救助赔偿机制，[13]健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。
注释：
①《东京宣言》将人类享受良好环境的权利作为人类的基本人权思想，对环境权在日本的倡导和产生具有巨大影响。
②根据OECD数据统计，仅2005～2009年，日本对外环境援助为20.18亿美元，占17.8%。
③日本公布2010年温室气体排放数据，http://news.xinhuanet.com/world/2012-04/13/c_111778522.htm。
④OECD Environmental Data Compendium 2006, Inland Waters。
⑤环境省水和大气环境局水环境课公共用水域水质测量结果。
⑥環境省水·大気環境局「平成22年度地下水質測定結果」。
⑦環境省大臣官房廃棄物·リサィクル対策部廃棄物対策課「日本の廃棄物処理(各年度版)」。
⑧(財)農林統計協会「ポケツト肥料要覧2010」。
⑨(社)日本ガス協会，国土交通省資料(低排出ガス認定制度は平成12年度から実施。軽自動車等は含まなぃ。)
⑨特許庁資料より積算。
(11)総務省自治行政局「地方公共団体定員管理?{查」より環境省作成。
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
