试析环境问题上的政府失灵
导读：生态环境却不断恶化。也就是说在环境问题上出现了“ 政府失灵”。二是对目标责任进行考核的指标不是用“环境容量”等作为客观标准。
关键词：环境，环境容量，政府失灵
在我国东部一些乡镇企业发达地区，一方面经济快速增长，另一方面，生态环境却不断恶化，即经济和环境出现了失衡。 经济和环境的失衡影响了人们的生活质量，也损害经济持续增长的基础。产生这问题的原因是什么?如何才能使经济和环境协调发展?这就是本文要分析的问题。
一、经济、环境失衡与地方政府行为
经济增长在给人们带来就业扩大、收入增加的同时也带来了环境的污染。经济增长所导致的这二个结果涉及企业和居民这二个主体。
企业以追求利润为目标，治理污染需要资金投入，耗费企业有限的资源，除非治理污染带来的边际收益大于边际成本，否则企业是不会主动增加环保开支的。由于环境保护是一种非竞争性、非排它性的公共产品，环保的支出并不会通过市场交易给企业带来相应的收益，如果没有市场外部力量的干预，它也无须为此付费。这样，就决定了企业不会有环境保护的内在冲动。
居民既是经济增长所导致的收入增加、物质产品丰富的受益者，同时又是经济增长所导致的企业环境污染扩大、环境质量下降的受害者。但环境质量和一般的物质产品相比，是属于更高需求层次的消费品。在我国当前，从总体上看，居民主要追求物质产品的富有，因此居民难以对产生污染的企业形成一种有约束力的力量。由于环境问题对人类造成的危害，不是马上就显现出来的，它有一个潜伏期，具有滞后性，我们必须从当前开始走经济与环境协调发展的道路，尽可能降低经济增长的环境代价。而要做到这一点，只能寄希望于企业和居民之外的第三个主体——政府的积极干预。然而从现实看，政府的环保职能还不尽如人意。在我国的一些乡镇企业发达地区，虽然经济飞速发展，但环境也急剧恶化。论文参考网。也就是说在环境问题上出现了“ 政府失灵”。那么，为什么会出现这种情况?这就需要结合我国的体制特征和发展状况对我国政府本身进行深入分析。
二、环境问题上政府失灵的原因
政府失灵产生于我国现行体制下地方政府特殊的利益格局。
(一)经济目标为主导的压力型体制与政府失灵
在我国现阶段，对地方政府官员而言，决定其利益，从而决定其政治收益大小的制度是一种经济目标为主导的压力型考核制度。该制度决定了地方政府官员自身利益最大化的实现要以上级政府确定的经济目标的实现为条件，而经济目标完成又和当地的乡镇企业发展密切相关。
经济目标为主导的压力型考核制度是我们对当前我国各级政府对下级政府官员进行考核的制度的一种概括。这种考核制度包括了党政工作各个方面的内容，但以经济指标为核心。如果下级政府官员如期完成或超额完成则予以奖励，如提级、提资、发放奖金等，否则予以处罚。这种体制的运行主要在县、乡(镇)级地方政府。
在这种体制下，地方政府与乡镇企业形成了一种紧密的利益依存关系。一方面，地方政府利益格局的实现有赖于乡镇企业的发展。地方政府的利益格局可分为二部分：地方公众整体利益和地方政府自身的特殊利益。地方公众整体利益包括地方范围内的充分就业、居民人均收入提高、地方公共品的供给等。地方政府自身特殊利益包括各种政绩的取得、工作环境的改善、地方政府官员的升迁、工资外收入如奖金、补贴的取得等。另一方面，地放政府的介入反过来能增加乡镇企业的收益。地方政府是一个行政组织、具有权威性。在农村市场尚未发育成熟的情况下，由它出面来配置资源能节省企业的交易费用，地方政府在获取信息、银行贷款、土地征用等方面都可以绐乡镇企业提供有效的帮助。地方政府和乡镇企业在这种互利互惠关系基础上，形成了利益上的“趋同”性。
在地方政府与乡镇企业利益“趋同”情况下，地方政府作为环境保护的主体，对企业污染行为的规制(除非污染特别严重)势必演变成地方政府对自身利益的取缔，这在实践中自然是很难实行的。例如，在90年代后期，浙江上虞市环保局要处罚一个排放严重超标的企业，该企业不予理睬，环保局就申请法院强制执行，却遭到该县有关负责人坚决制止。
(二)现有环境管理制度的缺陷和政府失灵
有能力对地方政府忽视环境而片面追求经济增长的倾向进行制约的是中央政府所制定的各项环境管理制度。
我国当前针对各级地方政府的环境考核制度是从1990年开始推行的“环境保护目标责任制”。但从实际情况看，环境保护目标责任制的效果并不理想，并没有对各级地方政府的过度经济增长倾向起到应有的制约作用。究其原因，在于这一制度没有考虑到我国地方政府的行为特征。它是以地方政府在经济和环境的关系上能和中央政府保持一致，即在促进本地经济增长的同时能自觉地兼顾环境为假设前提。从这一假设出发，导致了该制度具体安排上的二个缺陷。一是该制度下的考核完全是在地方政府上下级之间进行，没有中央政府的介入，即它是省长对市长、市长对县长、县长对乡长的考核。二是对目标责任进行考核的指标不是用“环境容量”等作为客观标准，而是用环境管理、污染控制、环境保护设施建设等有较大弹性的指标。
由于这种考核是上级地方政府对下级地方政府的考核，在经济目标为主导的压力型考核制度下，上下级地方政府在完成经济指标上存在共同的利害关系。因此，上下级地方政府间的考核可看作是单一主体的自我考核。这样，即使下级地方政府的环境指标真的难以完成(由于要完成经济指标等原因)，上级地方政府是不会强求的，而会“网开一面”。在这种情况下，环境问题上的政府失灵也就产生了。这样，随着各地经济增长的加快，环境状况也必然随之急剧恶化。
三、经济和环境协调发展经济机制的建立
根据对地方政府行为特征和现有环境管理制度缺陷的分析，要解决政府失灵、建立经济和环境协调发展的机制就需要引入中央政府这个主体和环境容量这一概念。环境容量是环境资源的一种，是环境所具有的净化和容纳污染物的能力，但这种能力是有限度的，超过这一限度，将造成环境质量的下降。经济增长和环境保护兼顾其实质也就是经济增长所产的污染不超越环境容量。那么，通过什么样的制度安排才能使环境容量成为成为制约地方政府忽视环境、片面追求经济增长倾向的约束机制?
产权经济学角度分析，地方政府过度经济增长所导致的“失衡” 隐含的恰恰是环境容量资源的产权界定不清。论文参考网。在产权关系不清的情况下利用资源，结果总会有某个人或某些人因这些外部效应而得益或受损。因此构造经济增长和环境保护兼顾的机制，其核心就是环境容量产权的合理界定。环境容量资源的初始使用权则应界定给地方政府。因为地方政府应是当地环境保护的主体，只有让它拥有环境容量资源的使用权并能从中获得使用权收益，它才会有动力去监督排污企业。
明确地方政府环境容量资源使用权的方式是中央政府出面建立新的考核制度，其过程为：以县作为一个区域单位，每个单位都具有一定的环境容量，并且可以用排污的种类和数量表示，超过该容量将引起环境质量恶化。虽然，环境容量的计量是以县为单位的，但中央政府不是去考核全国为数众多的县政府，而是考核省级地方政府，方式是任意抽查某省某条河流，某个湖泊中某小块区域的环境质量，看该小块区域的环境质量是否符合该区域所在县环境容量的许可，如不符合或者说该区域污染程度超出了容量许可，中央惩罚的不是该区域所在的县政府而是省政府。在中央政府对省政府考核的压力下，在各级地方政府之间就会自发地形成一个省政府——县(市)政府——乡(镇)政府的层层考核机制。这种考核机制保证了环境容量资源产权在地方政府层面上界定清晰。
在界定明晰后，地方政府无论是出于地方公众整体利益还是地方政府自身利益，都会努力提高其使用效率，那些污染严重的企业由于环境容量占用大、环境容量使用效率低而失去地方政府的支持，相反污染少即环境容量占用少的企业将会优先发展。
环境容量资源产权在地方政府层面的界定，只是构建经济增长和环境保护兼顾机制的第一步。第二步是使它在企业层面上界定清晰，在企业层面上界定容量产权的方式就是地方政府以许可证的形式将其拥有的环境容量使用权出售给排污企业，排污企业只能在其购得的许可证允许的范围内排污。环境容量使用权初始界定后，还必须可交易，在容量使用权可交易的情况下，企业有了减少污染排放的动机，因为这时企业可将节省下来的使用权在市场上出售获利。这就促使企业不断采用先进技术来减少污染排放。
但是，如何保证企业在其购得的使用权许可范围内排污呢?这要充分发挥地方环境监测部门的作用。论文参考网。监测部门可定期或不定期地对企业抽样检测，如查出企业超量排污，则对其进行处罚。这就构成了对超量排污企业的有效制约。
当然，从较为长远的观点看，还应加快政冶、经济体制改革，在市场机制不断完善的进程中及时转变各级地方政府的职能，实行政企分开，使各级地方政府逐步地从微观经济领域中退出，弱化地方政府与企业的直接经济联系，使政府职能转向产权保护、宏观调控、公共产品的供给等方面，从而为经济和环境的协调发展奠定更为坚实的基础。
参考文献
1.张五常. 《卖桔者言》.成都：四川人民出版社.1988年版
2.袁持平. 政府失灵的经济分析，社会主义研究，2001.05
3.杨惠伦. 经济运行中“政府失灵”的根源及对策，观点论坛. 2006.03
4.王育，李国平. 环境治理的经济学分析，江西财经大学学报，2003.06
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
