我国环保投资不足的原因分析
环保资金需求压力急剧扩大，超出了国家现有的投入能力
经验研究表明，经济增长与生态环境呈倒Ｕ型关系，反映了环境保护需求与经济发展的阶段性特征。世界经合组织认为大部分发达国家只有当人均ＧＤＰ超过８０００美元到１万美元以后才开始大规模开展污染治理，环境污染才出现下降的趋势，而新兴工业国家当人均ＧＤＰ超过２０００美元到４０００美元以后，环境质量才开始得到改善。中国当前最紧迫的仍是经济发展问题，人均ＧＤＰ刚刚达到２０００美元，在这样的情况下，中国的环境保护很难超越社会经济的发展水平。环保资金需求压力急剧扩大，超出了国家现有的投入能力。
对资金有巨大需求是由严峻的环境形势和环境保护目标所决定的。中国目前尚处于人均ＧＤＰ较低的发展阶段，但是已经出现较严重的工业污染、城市生活污染、生态系统功能失衡、新污染问题和全球环境问题等组成的复合型环境问题，要应对这一复合型环境问题的挑战，所需要的资金投入无疑是相当巨大的。
目前我国环保资金需求强劲主要取决于以下几个因素：（１）随着工业化和城市化进程加快及人口持续增加，长期的粗放式经济增长，使得环境治理总体压力很大。（２）污染治理的难度不断加大。过去那些使用简单技术、较少投资就能解决的问题现在已经越来越少，污染的治理难度和对资金的需求程度都有了明显的变化，环境治理的成本不断增大。（３）污染的性质发生了显著变化，区域性、流域性、面源、生活性污染逐渐成为新的矛盾，这些污染的解决相对于传统工业的末端治理需要更大规模的环保投资。（４）环境投资历史欠账太多。多年来中国在环境污染上的投资远低于应有的基本保障水平，政府环境包袱越背越重。我国的生态环境虽在局部地区有所改善，但总体上仍呈恶化趋势。
据世界银行的计算结果，１９９７年中国环境污染和生态破坏造成的损失占到ＧＤＰ的７．７%，２００３年中国环境污染和生态破坏造成的损失占到ＧＤＰ的１５%，而我国当年ＧＤＰ的增幅才为１０%。环境污染和生态破坏造成了巨大的经济损失，也导致国家环保资金需求压力急剧扩大，超出了相应阶段的资金供给能力。据世界银行测算，“九五”期间环保资金计划数额为４５００亿元，实际投入３６００亿元，缺口９００亿元。“十五”期间仅水污染治理资金就缺口４００亿元。
另外，中国目前全面建设小康社会将带来的新一轮经济增长高峰和快速工业化、城市化进一步增加了生态环境保护的压力。根据全面建设小康社会的宏伟目标，到２０１０年我国的国内生产总值将在２０００年的基础上再翻一番。无论是经济规模的扩大，还是经济的高速增长，都要以自然资源投入为基础，同时也要向环境排放大量的废弃物，这势必对中国原本脆弱的生态环境产生更大的压力。按照国家环保总局“十一五”规划提出的污染物五年降低１５%的目标，即每年单位经济规模的污染物排放强度降低２．８%，据此推算到２０１０年单位经济规模的污染物排放总量为２０００年的１．６ 倍以上，中国污染物排放总量增加是可以肯定的。再据《２００５ 中国环境绿皮书》预测，未来１５年，我国人口将达到１４．６亿，到２０２０年经济总量将再翻两番，不断增长的经济规模和人口，对资源和环境造成巨大的压力。按现在的资源消耗和污染控制水平，污染负荷将增加 ４－５倍。
在环保资金来源上，缺乏有效的财政制度保障
一是还没有建立起有利于财政投资稳定增长的政策法规体系。尽管我国已经围绕公共财政体制的建立进行了多年改革，但目前还没有建立起有利于财政环保投资稳定增长的政策法规体系，以确保政府对环保的刚性投入，提高财政投资的效率和效益。例如，由于各种原因，环境保护经费一直未纳入各级政府的财政预算科目，尤其是在一些基层环保部门，办公经费也大都从排污费中列支。直至２００７年开始在财政预算支出中开列了环保科目，将环境保护作为财政支出的一大类单列，在年度预算中保证环境管理、监测、监理、科研、信息统计、宣传教育机构的正常工作经费，以加强政府财政对环保支出的保障力度。但问题的关键在于，是否能够合理确定环保支出的规模，完善相关制度，确保制度的严格执行。因为按照现行体制，由于环境预算在各个部门分别实施，对于严格执行环保支出财政预算，保证环保工程考核和其他相关支出的最终落实，还缺乏明确的立法形式及具体的实施细则，因而还无法保证一定时期内政府环保投资的稳定比例。
二是缺乏系统的环境保护税收筹资政策。首先，我国现行税制中大部分税种的税目、税基、税率的选择都未从环境保护与可持续发展的角度考虑，与国际上已经建立起来的环保型税收体系覆盖面大、征收力度强、划分细致、易操作的发展趋势还有很大差距。例如我国的资源税并不是真正意义上的环保税，因为它主要是针对使用诸如煤、石油、天然气、盐等自然资源所获得的收益而征收的，其目的不是促进国家资源的合理开发与有效使用，而是调节从事资源开发的企业因资源本身的优劣条件和地理位置差异而形成的级差收入，由于收入大部分归地方，实际上鼓励了地方进行资源开发。其次是税种少，覆盖面小，尤其是消费品税收的作用还未发挥出来。例如随着人民生活水平的提高，消费品对环境的污染日趋严重，如一次性电池、塑料袋等，而现行的消费品税收没有充分发挥其抑制污染、保护环境的作用。另外，还没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源纳入征收范围。再次，耕地占用税、土地使用税和土地增值税属于对土地资源的征税，但它们之间彼此相互独立，没有相互协调配合形成一定的体系，对土地资源保护和合理开发的作用非常有限。最后，还没有设立专门的环境税种。环境税是政府用来保护环境、实施可持续发展战略的有力经济手段，我国目前还没有真正意义上的环境税，只存在与环保有关的税种，即资源税、消费税、城建税、耕地占用税、车船使用税和土地使用税。尽管这些税种的设置为环境保护和削减污染提供了一定的资金，但难以形成稳定的、专门治理生态环境的税收收入来源。
三是在其他环境经济政策方面，还相当有限。如，排污权交易、清洁生产等，我国仍处于试点阶段或自愿行为。生态补偿机制远未形成。尽管银监会将与国家环保总局联合出台绿色信贷政策、央行推动将企业环境信息纳入征信系统，但总体而言，这些具有宏观调控作用的环境经济政策目前仍处在探索和起步阶段，要形成完备良好的运行体系并真正发挥作用尚有待时日。
环境保护投入主体不明确，政府与企业（市场）职责分工尚不明晰，多层次投融资机制不健全
首先，随着市场经济体制的逐步建立和企业经营机制的转换，原来由政府独立承担的环保事权，本应在政府、企业和个人之间重新划分，但现在还没有到位。一方面，政府还未退出企业生产投资与经营决策领域；另一方面，“污染者付费原则”的制度基础还不健全，企业生产对环境造成负的外部成本还没有完全内部化。
其次，从资金投入方面看，投资主体仍然是由国家和政府充当。而且在资金结构、地区分布等方面还不太合理。比如，环境保护领域的垄断仍未被真正打破。２０世纪９０年代中期以后，虽然国家对环境保护领域进行了一系列改革，如，推行环境保护产品收费政策、适当提高供水价格、采取多种鼓励各类企业主要是民营企业进入环境保护领域等。但行政垄断还没有完全被打破，大量的城市环保产业仍由政府部门和国有资本高度垄断，既不允许国内社会资金的有效介入，又缺乏严格规范、可操作性的管理模式。这一方面使政府背上了沉重的财政负担，另一方面也造成了环境公用事业部门的低效率。
最后，我国的经济激励制度体系也很不完善。我国的经济激励制度种类较多，以税收手段、收费制度和财政手段为主体，但缺乏配套措施，并没有起到应有的作用。如，中国人民银行要求金融机构“不符合环保规定的项目不贷款”，由于没有配套措施，这项制度并没有得以实施。我国也建立了差别税收政策，但是与发达国家相比，我国的差别税收政策种类较少、应用领域较窄；环境税收制度仍处于初创阶段理论研究阶段；生态环境补偿费、排污许可证交易、废物加收押金制度、环境资源核算、污染责任保障仍处于起步阶段。排污权交易制度发放了排污许可证，从１９９１年开始，排污权交易试点，并未进入到排污权交易的广泛推广阶段。
政府间环境事权划分不清，财力与事权不匹配
环境保护投融资政策设计的基石是明晰的事权和财权。环境污染防治具有明显的外部性，受益和受害往往是在流域、区域范畴内发生，而具体的工程实施载体又是位于确定的行政区域。这造成上下游投资事权不分、政府企业事权不分、中央政府和地方政府事权不分，没有形成分类分级的事权财权划分明细目录，未形成财政资金投入的理论基础，且这往往与转移支付等交织在一起，使政府财政资金尤其是中央政府财政资金投入严重滞后，政府职责缺位。在我国分税制改革过程中，并没有以规范的方式明确各级政府间的事权关系，政府间事权划分不合理，出现政府缺位、错位和越位等现象。目前看来，环保历史欠账多、投入不足是影响污染减排、制约环境保护工作的关键问题，突出表现为治污工程实际供给与需求、环境监管手段与要求两个方面不适应。投入不足的主要原因是地方政府财税支撑条件与环境责任不对等、企业资金筹措渠道不畅、经济政策不完善。财税体制改革时中央和地方财权划分未考虑环境事权因素，中央、地方财税分配体制与中央、地方政府环境事权分配体制反差较大，国有大中型企业利润上缴中央，治污包袱留给地方，许多历史遗留环境问题、企业破产后的污染治理问题都要由事发多年后的当地政府承担，贫困地区、经济欠发达地区财力更难以承担治污投入，“２１１环境保护科目”在相当一部分地方处于“有渠无水、有账无钱”状态，地方政府环境责任和财税支持条件不对等。
由于中央与地方政府之间的环境保护事权划分不明确，致使环境保护投入重复和缺位并存，各级政府不能很好履行其环保责任。一些应当由中央政府负责、具有国家公共物品性质的环境保护事务，例如跨省流域水环境治理、国家级自然保护区管理、历史遗留污染物处理、国际环境公约履约、核废料处置设施建设、国家环境管理能力建设等，严重缺乏环境财政的支持。如果不及时填补这些市场和地方政府不可能发挥作用的空缺，国家的发展和环境安全就会遭遇严重威胁。同时，一些应当由地方政府负责、具有地方公共物品性质的环境保护事务，例如地方管辖的水环境治理，城市环境基础设施建设、地方环境管理能力建设等，都需要由地方财政安排。但是，由于环境保护事权划分不清，导致地方环境保护财权不到位，地方政府向中央政府“寻租”的现象普遍发生。
目前比较突出的后果主要表现在两个方面：一是强化了地方保护主义，这构成了各级政府不能很好履行其环保责任的主要障碍。在现行体制中，因事权与财权不匹配，造成了中央与地方利益的不一致。地方政府更多的是追求本地区利益的最大化，因此在执行环境政策时，地方政府在发展经济和环境保护的选择偏好上总是倾向于前者，而将责任推给中央。一般情况下，为了保护地方税源和各行政部门的利益，地方政府对财税贡献大户的重污染企业，总是网开一面保护之，对于大面积的或全流域的污染问题，地方政府总认为这是中央的事，即便管住了本地企业不排污，也管不住其他地区企业不排污，因此采取的是一种与其管不如不管的态度；二是中央财政转移支付也并不能有效解决目前的地方环保投入不足问题。从目前中央与地方的财税关系来看，财税收入上出现向中央财政集中趋势，地方财税收入不稳定，甚至许多市县级政府财政实际已经破产，这就使中央不得不承担起高昂的转移支付责任和成本。尽管中央的愿望是好的，希望利用转移支付向中西部不发达地区和一些财力困难的地方政府输送更多的财力，但由于中央和地方事权和财力不匹配的根源问题没有解决，加之中央转移支付制度本身尚缺乏明确的法律规范，使得中央转移支付的支出结构不合理现象难以得到有效解决，从而也就更难以解决地方政府环保投入的缺位问题了。
（作者单位：财政部财政科学研究所）
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