城市生活垃圾无害化和资源化的应对策略
1 垃圾处理行业市场化改革的背景
城市生活垃圾处理设施是城市环境基础设施的重要组成部分，也是传统的市政公用事业的一部分。城市垃圾处理的产业化、市场化是目前城市垃圾处理行业改革的主导方向。
2002年以来，国家和有关部门陆续出台和实施了市政公用事业的开放政策、特许经营政策、投资体制改革政策、鼓励非公经济政策等一系列相关的改革政策，加快了城市垃圾处理行业的市场化进程。
伴随着城市化进程的加快，仅靠政府的财力难以满足对垃圾处理资金投资的需求。而且我国正处在市场经济的全面推进期，政府在经营性资产领域总体呈退出趋势。由于地方政府在设施建设方面没有适当的融资渠道，而其又是城市垃圾处理设施建设的投资主导，因而引资动机在地方政府更加显著。作为市政公用事业重要内容的城市生活垃圾处理行业，伴随国家对市政公用事业的投资开放，垃圾处理行业在没有充分准备的情况下，面向社会资本的开放得以快速推进。
国家对环境问题的日益重视，以及全球性环保要求的不断提升，使垃圾无害化的要求更加突出。处理设施的缺乏问题凸现，且对设施水平的要求也在不断提高。据有关统计资料显示，2004年我国660个城市生活垃圾清运量达1.55亿吨，无害化处理率约为52％。但是根据有关部门的调查分析，城市生活垃圾的实际无害化处理率只有30%。
垃圾处理面临的另一个关键问题就是资源化问题。随着国家发展战略向大力发展循环经济、加快建设节约型社会的转型，垃圾的资源化问题已成为越来越受关注的话题。但是垃圾资源化概念的过早提升扰乱了本身还没有得以完善的垃圾无害化主调，从而在一定程度上扰乱了垃圾处理的责任区分和技术路线。
2 垃圾处理领域的管理体制
（1）体制的变化
在传统的公益服务体制下，政府将城市垃圾清运和处理作为公共责任，通过政府的直接投资并直接领导事业单位进行运营服务。这种模式下，政府和运营单位之间是行业管理关系而不是市场监管关系，服务责任属于政府。我国城市环卫行业的体制几十年来一直持续这种模式。这种模式也是目前世界上许多国家的主导模式。
由政府直接提供福利性的垃圾处理服务，是传统行业管理机制得以生存的基础。但是，现在这种模式的基础已经发生了变化。当市场化在诸多背景的协同下成为主要改革方向时，城市生活垃圾处理的传统关系也发生了变化。企业已成为执行垃圾处理和运营的实体，政府则从具体操作事物中解脱出来，主要通过科学的监管体系来履行保障持续、安全普遍服务的责任。
（2）政府角色的定位
城市生活垃圾处理是市政公用性事业，不同于一般竞争性行业。其准公共产品特性和很强的外部特性使政府无法完全卸掉责任。其责任主体最终仍然是政府，不是产生垃圾的公众，也不是处理垃圾的企业。
政府是垃圾管理制度的制定者和垃圾行业的监管者。政府可以通过制定相关的政策，确定特殊的优惠政策和价格水平，鼓励和引导行业的发展，延伸或拓展产业链，扩大垃圾处理资源化收益。政府可以将垃圾收费以公共财政转移支付的方式在社会上公开招标，择优选择投资和经营者，可以按照全成本、成本补偿和合理利润等方面确定服务的价格，并通过经济合同或协议的形式，委托企业为政府提供辅助性服务，政府则向企业支付服务费用。在这种市场化模式下，政府仍然是服务的主体，委托企业投资运营只是作为提供更好服务的辅助。公众支付的垃圾处理费与垃圾处理的成本或者企业得到的价格有联系，但不是一一对应的关系，政府财政会对这笔资金进行调控，比如可能会用于街道保洁等。
这种责任的保留在结构上有几种形式：
1）采取垃圾处理厂的资产保留在政府，将经营权转让的形式；
2）处理厂的建设、经营权在一定期限内共同转让的方式（BOT、TOT）。
这些形式都有其共同点：
1）政府接受责任追诉；
2）政府与企业间签订不同形式的经济合同，政府与企业间不是行政许可关系；
3）政府要依据协议进行严格而科学的监管。
3 关于垃圾资源化认识的误区
减量化、无害化、资源化是城市生活垃圾管理的重要原则。尽管在从计划经济体制向市场经济体制转变下的垃圾管理形式已经发生了很大变化，但管理的原则没有根本上的变化。目前，关于垃圾处理无害化和资源化的问题，在技术和政策上的认识仍存在一些不同的意见和争议。
垃圾是人类生产和生活产生的固体废物。垃圾的减量化、无害化是城市得以生存、持续发展的基础之一，因此被普遍认为是一种政府应尽的责任，长期以来一直是城市环卫工作的核心。资源化对我国而言并不陌生，自古就有“旧物回收、变废为宝”的优良传统。据报道，北京市10万拾荒大军每年从废品中拾走的“垃圾”价值约10亿元。惊人的数字似乎告诉人们，城市生活垃圾处理企业应该从垃圾中获得更多的“宝”，垃圾处理行业可以在“资源化”的大旗下，不需要政府太多的投入而获得自我良性发展。
但是，从拾荒者低劣的工作和生活环境、不良的健康状况，以及引起的社会治安问题、再生过程的二次污染问题等，不难发现外部不经济性是拾荒大军获得收益的主要原因，也是超值财富掩盖下严重环境问题的症结所在。在目前垃圾产品出路监控体系尚不完善的背景下，将垃圾处理过度地推向资源化，将会产生一系列的社会问题。目前社会上的一些提法显然夸大了垃圾作为资源的价值，在一些技术广告商的吹嘘下，又神化了某些资源化技术的功效，影响了垃圾处理的技术路线和产业政策。
我国城市生活垃圾的成分与发达国家存在着明显的不同：
（1）水分高，我国大部分城市生活垃圾的含水率都超过40％，甚至高达60％；
（2）有机质含量高，一般为45%～55％；
（3）由于混合收集造成的垃圾成分十分复杂，目前采用的主要处理处置方式是卫生填埋、焚烧和堆肥，尽管这三种方式都在资源化方面有所体现，如：填埋气体的利用、焚烧余热的回收、堆肥产品的直接利用等，但是从目前的实践来看，都在不同程度上存在利用效率不高的问题。
除了城市生活垃圾和工业固体废物以外，固体废物还包括一部分社会源废物，比如包装废物、废塑料、餐厨垃圾等。同城市生活垃圾相比，这部分社会源废物的资源化优势明显。另外，目前我国的城市生活垃圾处理对象是被拾荒大军捡拾和回收后的垃圾，相当一部分可资源化的成分已经被剔除。
4 垃圾无害化和资源化的辩证关系
垃圾无害化是指生活垃圾通过科学的管理手段和经过处理达到不损害人体健康、不污染环境的目标。垃圾资源化是指回收和转化利用垃圾中的有用资源，使之重新进入对人类有用的物流和能源利用中。
从表面上看，要实现垃圾处理的无害化，需要通过一定资金的投入来实现；而资源化可以将垃圾转变成资源，变废为宝。尽管两个过程在资金流上是相反的过程，但在注重环境成本发展的社会中，两者之间存在着辨证关系。
无害化和资源化没有矛盾。无害化不是垃圾处理的目的，而是控制目标。资源化在创造财富的同时，并不足以对垃圾处理实现经济上的补偿和平衡。资源化不是说政府不需再对垃圾处理进行投入，也不是说垃圾处理不需要进行收费，资源化只是垃圾处理的目标之一。从循环经济的角度来看，垃圾资源化比无害化具有更高的层次。
无害化和资源化是相辅相成的。无害化支撑资源化，不考虑垃圾无害化，单纯从资源化出发索取的财富，是以牺牲环境成本或者人类健康为代价的，也就是环境成本的外部化。资源化为无害化创造条件，一个资源化效率很高的项目有强大的经济实力来支撑垃圾无害化治理的投入。
从可持续发展的角度看，更应该把资源化放在一定高度上来认识垃圾处理行业的发展。《中国21世纪议程》也将大力推行城市生活垃圾资源化作为目标之一，垃圾资源化目标对于坚持以人为本，构建和谐社会同样具有重要的意义。
5 实现垃圾处理资源化和无害化的途径
5.1 实现资源化和无害化的管理途径
在市场化体制下，垃圾处理的具体实施者是企业，而追求最大利润是企业的本性，监管水平是关系到资源化和无害化执行效果的关键。比如，垃圾焚烧发电的飞灰是一种危险废物，如果按照国家规定进行处理，企业需要支付的费用大约是1000元/吨，有的甚至高达2000元/吨，如果按照1吨垃圾产生约3%的飞灰计算，每吨垃圾的处理成本将提高30～50元。类似的问题还包括垃圾焚烧产生的二恶英、垃圾填埋产生的渗滤液、堆肥产品中的重金属问题等等。这些污染物的控制和监管水平，直接关系到垃圾资源化和无害化的经济平衡点。经营企业会倾向于寻找不按照危险废物处理的机会和可能，这时就需要政府进行严格科学的监管。
有效的管理机制和技术进步是解决垃圾问题的关键。对于不同垃圾成分的资源化问题，政府需要分类加以区别对待，有些垃圾（如废纸、矿泉水瓶等）不需要政府引导，市场机制本身就可以很好地解决；而对于有些垃圾则应该提供一些鼓励政策，促进其资源化进程，如电子垃圾处理和堆肥等；还有一些垃圾可能根本无法进行资源化利用，或者目前阶段的资源化利用在经济上不可行。按照垃圾处理无害化的标准和协议，企业可以通过技术进步来提高竞争力并降低成本，从而获得尽可能大的市场份额和利润率。
虽然国家已颁布实施了《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》及《市政公用事业特许经营管理办法》等法规，但是由于地方配套政策不到位，制约了垃圾处理的产业化和市场化进程，也为垃圾处理技术路线的制定和选择带来了很大的风险。例如法规上明确规定从事垃圾处理的企业可以获得税收优惠的鼓励政策，但是目前仍然没有确定是哪种税收优惠以及优惠的幅度；大部分城市也不能提供垃圾焚烧上网电价的规定等。这些问题使得企业在进入垃圾处理行业时无法准确得到资源化的价值，基本都是个案研究、一事一议，很不规范，这使企业进入市场受到限制，已经进入市场的企业也面临较大的风险。
一些地方政策的制定仅仅是从单一的角度出发，没有综合、科学的发展观念，缺失了很多资源化的利益。一些政策条例和标准规范的制定过于草率，在缺乏基础性研究资料的情况下，几个月就可以完成，因而科学性较差。
5.2 实现资源化和无害化的技术途径
分类收集是实现城市生活垃圾减量化、资源化、无害化目标的有效途径，有利于降低城市生活垃圾无害化处理和资源再利用的技术难度和成本。没有分类的垃圾，由于垃圾中有机质含量高，使得垃圾填埋场渗滤液浓度高、产生量大，焚烧处理热值低，堆肥产品质量不高。目前，由于环境意识、管理水平和经济发展水平的限制，实行全面的垃圾分类收集尚需时日。垃圾进行粗分类可能是目前情况下一个比较好的解决混合收集难以处理的途径。
垃圾分类收集如果不能与分类运输和分类处理相结合，就完全丧失了意义。如果仅在起始端做到了分类，而在装运时又重新混到了一起，不仅不能起到分类的作用，而且前期的分类也将完全不起作用。很多城市的试点已证明，分类运输的效率很低，这与垃圾分类的种类过细有关。若将垃圾分为干湿两类作为垃圾分类的过渡阶段，公众投放时会非常方便，而且在运输过程中和实际操作中也容易实现。
目前国内的三种主要的垃圾处理处置方式都存在各自的缺点：
（1）垃圾填埋会造成大量高浓度渗滤液的污染、土地资源的大量占用、填埋气体带来的安全隐患和温室效应；
（2）垃圾焚烧会产生飞灰和二恶英污染问题，而且垃圾焚烧设备的投资及运行成本较高；
（3）堆肥产品质量差、缺乏市场销路等。
由于我国不同城市的经济发展水平、土地紧缺程度和肥料市场等存在较大差异，因此，各城市急需解决的问题和技术选择也是不同的，不能采用一刀切的方法。国外的发展经验也充分说明了这一点。
垃圾资源化和无害化的问题在很大程度上体现了垃圾处理商业性和公益性的不同定位问题。对于这个问题的正确认识，将明晰政府、公众和企业三方的责权利关系，促进城市生活垃圾处理市场化和产业化的改革。
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