美国乡村污水管理经验与启示
农村生活污水治理与其说是技术问题，不如说是组织和管理问题。以美国为代表的欧美国家在开展农村水环境保护之前已经基本实现城乡一体化，农村与城市污水治理适用同一种法律体系，在农村分散污水治理中强调家庭自主，国家给予一定的扶持。我国适宜由政府主导，将农村分散污水治理视为与城市集中污水治理同等重要的永久性基础设施建设内容，在政策和资金上给予倾斜扶持，统筹规划，立足长远，建立集中建设、服务与管理的农村分散污水治理的实施体系，通过排水建设带动农村卫生健康和环境保护目标的共同实现。本文主要以美国为例，在回顾美国乡村污水治理的管理经验的基础上谈谈对我国农村生活污水治理的启示。
一、前言
农村生活污水治理是农村基础设施建设的重要内容，关系到农村卫生健康、生活舒适、环境优美，同时也是我国水环境质量长久改善的关键。农村生活污水治理与其说是一个技术问题，不如说是一个行政管理和机制的问题。我国的农村生活污水不仅具有典型的面源特征，而且与农村以及农民问题紧密相连，建立有效的国家组织与管理体系尤为重要。发达国家的经验表明，农村生活污水治理的关键在组织和管理。虽然主要发达国家都已经没有我们所常说的农村和农民问题，但是其农村污水或者乡村污水仍然具有分散性的特点，组织与管理在农村污水治理中具有同样重要的意义。回顾其发展历史，总结其经验，有助于我国尽早建立比较完善的农村污水治理的组织与管理体系。
发达国家农村污水治理确切地是指乡村污水治理或者分散污水治理。根据服务家庭的数量和是否有延伸的干管，乡村污水治理又可以分为乡村管网型、小区型、庭院自备型三种形式。乡村管网型顾名思义就是一个小型的管网系统，通过支管和干管将村落聚居的家庭污水收集起来通过集中的设施进行处理。小区型是指对集中居住的楼房公寓污水进行治理的设施，一般不需要在地下埋设大直径的污水干管。庭院自备型，通常是一个家庭或者相邻的几个物业合伙的污水治理设施，自主建设和管理的程度比较高。
目前，主要发达国家乡村污水治理的组织和管理模式大致可以分为两类。一类以欧美老牌发达国家为代表，由于其城市化的历史都将近100年以上，早在上个世纪环境问题成为全球焦点之前，这些国家已经基本完成城乡一体化，目前超过95%的人口居住在5～10万以上人口规模的城镇。这些国家农村与城市通常适用同一套污水治理的法律体系，只是在上世纪七、八十年代后，出于对面源污染的重视，针对乡村地区或者分散型的污水提出一些修正的法案，开展分散污水治理的目的主要是为了保护环境，在实施过程中强调家庭或个人自主，国家通过一些项目和计划进行组织、管理和支持。另一类是日本模式，由于其经济起飞是在上世纪五、六十年代以后，在农村污水治理过程中，卫生健康问题、建设问题、环境问题同时存在。为了加速城乡一体化，规范和管理农村地区的卫生、建设与环境保护，日本建立了一套不同于城市的乡村污水治理的法律体系，并建立了一套政府主导、居民参与的实施体系。
农村污水治理与城市污水治理相比，最大的不利之处在于两个方面的困难，一是保障设施建设，二是保障设施运行。这两个方面的保障又分别涉及资金与组织管理两个方面的问题，具体地说，就是设施建设资金筹集与建设水平保障、设施运行费用筹集与运行质量保障。上述两方面的保障困难由农村或者乡村污水的分散性所决定。大多数国家的大型集中污水治理的建设资金由市政当局提供，通过向居民收费来维持运行，少数国家主要从资本市场筹集，以向消费者提供服务的方式回收投资、维护运行并获取收益。对城市而言，后一种方式也被证明是非常有效的。但是乡村污水治理通过这两个途径筹资都不太容易。庭院自备型设施的建设和运行资金不仅依赖于家庭的支付能力还受家庭支付意愿的限制，乡村管网型或者小区型设施的资金筹集也由乡村或者小区的公共财力和组织能力所决定。这三种类型污水治理的盈利模式和前景还不明确，也难以从资本市场获取资金。乡村污水治理设施的建设水平与运行质量，一方面受业主能力与意愿的影响，另一方面其分散性必然导致管理部门在监管上的困难。尽管发达国家乡村居民的资金能力与觉悟水平都比较高，但在治理乡村污水时同样面临这些困难。我国由于长期以来所形成的城乡二元化特征，必将使我国在乡村污水治理方面面临更大的挑战。
二、美国乡村污水治理的机制
美国的乡村污水治理主要指1万人以下的分散污水治理，联邦政府和各州政府对分散污水治理给予高度重视，推出了很多项目计划来对分散污水治理进行支持。美国等西方国家已经认识到，随着技术和管理的进步，分散污水治理的质量和经济性不仅可以达到集中污水治理的水平，而且还在能源、环保、投资等方面与集中污水治理相比具有很多优势，各国都在大力推进。目前美国分散污水治理已经明确被作为一种永久性的设施建设，服务1/4的人口，具有与城市排水管网同样重要的地位。
1、美国关于乡村污水治理的立法过程
美国并没有为乡村污水治理设立专门的法律与管理机构，管理分散污水与集中污水的体系是相同的，只是在后期出现的法律条款内增加了有关面源污染控制或者分散污水治理的有关规定。表1是美国有关水污染问题的历次立法的概况。美国分散污水治理方式经历了户外厕所—污水坑—化粪池—分散式污水处理系统这样的技术演化过程。从1987年开始，美国将治理面源污染的内容写进《水质量方案》，要求各州为分散污水治理建立计划和项目资助。
2、美国乡村污水治理的组织与管理
美国是一个联邦制的国家，各个州有比较大的权力。在早期，联邦政府认为污水治理是各州政府的事务，但是事实表明州政府一是缺少足够的能力，二是存在地方思维，因此水污染治理工作进展缓慢，直到1965年颁布《水质法案》（WaterQualityAct）才引发了污水治理局面的根本改变。美国重视乡村污水治理是在1987年国会通过了《水质量法案》(WaterQualityAct,WQA)之后，这一法案规定联邦政府要为支持污水处理工程建设提供更多的财政支持，鼓励各州及地方政府在国家环保局的协助下，根据地方具体条件和地貌状况试用各种不同的分散处理系统。
美国分散污水治理的组织结构中包括联邦、州和民族保留区的行政部门、当地政府的办事机构、特别目的区、公共责任主体以及民间责任主体等。管理责任主体（responsiblemanagemententities，管理责任主体）是美国环保局为分散污水治理专门造出的一个词，是指对分散污水治理负有责任的各类政府机构、公用机构、民间营利和非营利组织、用户或业主。联邦、州、民族地区和地方政府在开发和执行污水处理系统管理项目上具有不同的分工，它们共同的职责是颁布和执行与污水处理系统相关的法律法规，提供资金和技术支持，监督行政部门和其他管理实体对分散污水处理系统的管理工作。
在联邦层级，国家环保局的职责是通过执行《清洁水法案》(theCleanWaterAct，CWA)、《安全饮用水法案》(theSafeDrinkingWaterAct，SDWA)和《海岸带法修正案》(theCoastalZoneActReauthorizationAmendments，CZARA)来保护水质。在这些法案下，国家环保局设立并管理许多与分散式污水处理系统管理相关的计划和项目，包括水质标准项目(WaterQualityStandardsProgram)、最大日负荷总量计划(theTotalMaximumDailyLoadProgram)、非点源管理计划(theNonpointSourceManagementProgram)、国家污染排放削减系统计划(theNationalPollutantDischargeEliminationSystemProgram)和水资源保护计划(theSourceWaterProtectionProgram)等。
州和民族地区政府通过各种行政部门来管理分散式系统，通常是由州或民族地区公共卫生办公室负责制定规章，由地区或者当地的州办公室来执行管理。
县级政府担负管理辖区内分散污水治理的职责。在其管辖范围内，可以制定分散式污水处理系统规定，或者可以对已有设施进行技术、资金和管理方面的资助。县可以通过正常的操作渠道提供这些服务，也可以成立一个特殊的部门为某一指定地区提供指定服务。
镇、市或者村政府有规划、批准、安装分散式污水设施和执行相关规定的责任。由于各州立法和组织机构的不同，管理能力、管辖范围和当地政府管理分散式污水系统权利也不尽相同，通常是根据当地政府的能力和管辖的环境来确定其最终的职责。
美国的州还可以根据需要设置特殊管理实体(Special-purposedistrictsandpublicutilities)，负责实施某一区域（社区、县甚至全州）分散污水治理。一些从事分散性服务的公营机构如美国的乡村供电公司常常参与分散污水治理的营运工作，公用的身份让他们在从事这项工作时拥有某种优势。
民间非盈利机构(Privatesectormanagemententities)是另一个确保分散式系统有效实施的组成部分。管理部门可以同具有资质的民间管理实体签订合同，委托他们完成分散系统规划、评估、技术咨询或培训等工作。
私人营利性质的实体主要提供管理服务。这些实体通常由州公共事业委员会(thestatepublicutilitycommission)监管，以确保其能长期以合理价格提供服务，通过签订服务协议来保证私人组织的财务安全、保质保量的服务和对客户长期负责。
3、美国政府对分散污水治理的财政支持
1987年以前美国污水处理设施的建设费用大部分来自联邦拨款计划，该计划从1973开始至1990年结束，用于污水处理工程的资金超过600亿美元。从1987年开始实施的《水治理法案》要求联邦政府用分配给各州的拨款建立水污染控制工程的周转基金，各州提供20%的匹配基金用于支持污水处理以及相关的环保项目。目前各州全都已经有了比较完善的州滚动基金计划。这些资金作为低息或者无息贷款提供给那些重要的污水处理以及相关的环保项目。贷款的偿还期一般不超过20年。所偿还的贷款以及利息再次进入滚动基金用于支持新的项目。根据有关分析，联邦政府向滚动基金每投入1美元，就可以从各州的投入和基金的收入里产生0.73美元的收益。2006年，分散污水项目从滚动基金中获得贷款为3.7亿美金，占总额的4%，比2005年增加了1.38亿美金。
美国国家环保局、农业部、房屋和城市发展部以及州政府也对分散污水治理提供多种形式的资金资助。例如马萨诸塞州出台三项财政政策，支持分散污水治理设施的建设与运行。首先是贴息贷款项目，社区污水治理设施最高可以获得10万美元建设贷款。其次是为本地居民减免3年共4,500美元的税收用于支付分散污水系统的维修费用。第三个政策是通过社区污水系统综合管理计划(theComprehensiveCommunitySepticManagementProgram)提供资金支持分散污水系统的长期维护。
4、美国分散污水治理设施的运行模式
在美国，州和地方政府保留对分散处理系统的立法权和执法权。2003年美国环保局为了指导各州和地方有效开展分散污水治理，发布了《分散处理系统管理指南》，在指南中对分散污水治理设施提出5种集中管理程度逐步加强的运行模式。
（1）业主自主模式
该管理模式适用于环境最不敏感的地区，由业主自主运行与维护自己的污水处理系统。此模式只适用于管理要求很低的简单处理系统。为了确保系统得到及时养护，执法部门须定期向业主寄送保养提示及其它注意事项。
（2）协议维护模式
这一模式通过让业主与专业维护人员签订协议，由专业人员定期提供系统维护服务。此模式适用于工艺较为复杂的分散污水处理系统。
（3）许可运行模式
这一模式是给业主签发有期限的运行许可证，期满后必须由管理机构检查系统的状况，合格后才能重新许可运行。这一模式适用于水环境敏感区域，通过定期的审查确保持续正常运转。
（4）集中运行模式
这一模式是将设施的运行与维护许可证授权给专门的服务机构，业主必须聘请有资格的机构为其提供污水处理设施的运行管理服务。该模式适用于环境敏感地区设施运行和维护要求高的情况。
（5）集中运营模式
这一模式是由专门机构拥有分散系统的所有权，并负责系统的运行与维护，与集中处理系统的管理机制相似。这一模式可有利于运行与维护的管理，适用于环境最敏感的地区。
5、美国分散污水管理中的经验
经过长期的努力和实践，美国已经形成相对完善的分散式污水管理制度和财政支持制度，各管理实体间也形成了良好的协作关系。在多方面的共同努力下，充分发挥出分散式污水处理系统的作用和优势。目前，美国分散污水治理设施服务全国约1/4的人口，有超过1/3的新建社区采用分散污水治理的方式。
美国现行的分散污水治理机制是在多年摸索中逐步形成的，并且与美国的行政体制密切相关，已经发现的问题主要有几个方面：
第一，美国分散污水治理在初期过度地依赖传统的土地处理系统，事实证明，很多土地并不适合用来建设污水土地处理系统，造成一系列的运行问题，包括对地下水产生新的污染。
第二，美国家庭式的分散污水治理多数停留在户主自主阶段，由于户主缺乏专业的知识，往往是在问题出现后才能发现，不能做到防患于未然，将损失降到最低。
第三，美国目前实际上一个地区只授权一个公司从事分散污水的营运服务，如何有效地引进社会力量和市场竞争仍需要摸索。
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
