关于危险废物处置项目投资营运模式的探讨
1 危险废物处置项目建设背景
固体废物污染问题在我国较长一段时期没有得到应有的重视，现在已经发展成为我国函待解决的最重要的环境问题之一。2000年，工业固体废物排放量3186 万t，其中近200万t危险废物直接向环境排放，城市生活垃圾产生量以每年8%的速度递增，1991年已达1.4亿t，其中仅有很小一部分经过无害化处理，垃圾围城现象比较普遍，二次污染严重。对我国生存环境和人群生命健康构成威胁最大的是危险废物的污染。目前我国所拥有的危险废物安全处理处置设施处置能力不超过所需要处理废物量的5%，大部分危险废物的处理处置水平低，全国医疗废物只有不到10%得到安全妥善的处理，在“非典”爆发期间医疗废物的处置甚至影响到社会的稳定。危险废物集中处置设施建设严重滞后，集中处置率低、处置水平低、二次污染严重等诸多问题已经引起了政府的高度重视，我国相继颁布了《医疗废物管理条例》和《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》，决定在2～3年内在全国范围建设31项综合性危险废物处置设施，300项医疗废物集中处置设施。
2 危险废物处置项目投资营运模式分析
固体废弃物处理处置设施如危险废物集中处置中心，生活垃圾卫生填埋场，生活垃圾焚烧发电厂，医疗废物集中焚烧处置工程等一般都是较庞大或者复杂的系统工程，需要一次性投入大量的建设资金，设施营运涉及到许多外部协作条件。采用什么样的投资和营运模式是影响项目建设推进进程的重要因素，也是项目建成后保证其能否真正长期、稳定发挥作用的关键所在。过去那种由政府投资兴建、政府组织营运的模式已不适应经济体制改革的要求，产业化、市场化是固体废弃物(危险废物也不例外)处理处置的大趋势。
《国家环境保护“十五”计划》提出：积极推进污染治理的企业化、产业化、市场化。结合扩大内需多渠道筹集资金，鼓励和支持各类社会资金投向环境保护，加大城市污水处理费、垃圾处理费征收力度，使污染治理设施运行达到保本微利的水平，形成政府、企业、社会多元化投入和政府主导、市场推进、公众参与的环境保护机制。早在2002年6月，我国就颁布了《全国危险废物处置“十五”计划》，规划建设18项区域性危险废物集中处置示范工程和在13个实施条件较好的城市建成医疗废物集中处置工程。同时鼓励各类社会投资主体采取参股、控股、独资、收购等多种方式参与危险废物处理等经营性基础设施的建设，积极尝试 BOT，BOOT，TOT等多种融资形式，可采取招投标方式确定投资主体，实现投资主体多元化、资金来源多样化，推进处置设施市场化、企业化运营。除少部分医疗废物集中处置工程外，《全国危险废物处置“十五”计划》规划的大部分项目进展缓慢，一些项目甚至在2002年内或之前已经完成了可行性论证工作，但项目一直处于停滞状态，难以进一步向前推进。除技术及政策方面的原因外，资金筹集困难和未能确定合适可行的运营模式是一个重要原因。
危险废物处理处置行业有其特殊性，离不开政府的参与。统一规划、处理收费、外部协作、服务管理等都必须依靠政府在宏观上起调控作用。但是产业化、市场化运作的主体应当是企业，企业应是处理处置中心的主要投资者、营运者、管理者和受益者。问题的核心在于企业和政府之间采用什么样的方式合作。从目前情况看，我国固体废物处理处置项目最主要的投资与运营模式有以下几种。
2.1政府投资兴建，由企业承包经营
这种方式投资全由政府承担，企业从营运中获得微利。在承包经营的过程中政府与企业结合不紧密，难以保证政府能够收回投资。对企业来讲虽没有投资风险，但若没有政府部门在收费、监管等方面的参与，企业的运行费用难以保障，更得不到利润。目前国内采用这种模式投资运行的固体废物处理处置中心，在建设及经营中存在的问题，有的甚至难以维持，企业与政府不欢而散。
目前，普遍存在的医疗废物处置收费难，企业难以为继的现象证明这种模式不适用于目前我国大规模建设的危险废物处理处置项目。
2.2政府与企业采用BOT模式建设营运固体废物处置设施
政府和企业之间签订固体废物处理处置设施和设备的BOT项目建设合同。企业投资的项目建成后的服务成为一种商品，而这种商品的购买方就是政府，而且这种买卖关系往往要延续很长的时间，一般固体废物处理设施的BOT项目都在15年以上。对于企业来讲选择一种与投资当地经济发展水平相适应的、先进、可靠、有较大的性价比的技术是项目成功的关键之一，其中的技术风险不言而喻。另外在行业管理政策和技术标准上也存在风险，要充分估计所用的技术和设备是否能够适应将来由于管理政策以及技术标准和环境质量标准发展而带来的变化。这种合作模式成功与否也依赖于政府的信用，每个处理处置项目都有一定的规模，一定的生产能力，只有达到这个规模和生产能力，投资方才能赢利。如果政府主管部门不能保证把废物送来处理或送来处理的量不足而政府又不愿支付最低处理量的费用，投资方将难以面对。这种模式在我国还处于尝试阶段，是否能成为固体废物处理处置行业的一种成功模式还有待时间的检验。我国危险废物处理处里设施建设还处于起步阶段，危险废物处置技术的理论研究和应用技术产业化水平还很低，对国外先进技术的引进也存在分歧和争议，工程技术市场混乱。到目前为止我国还未建立起自己的危险废物处理处里技术体系，危险废物处置设施项目建设采用BOT模式，与城市生活垃圾等一般固体废物处置项目比较技术风险较大。
我国危险废物和医疗废物技术规范和排放标准体系尚处于创建阶段，虽然已经颁布了若干危险废物和医疗废物处置技术规范、设施建设技术要求和排放标准，但由于这些政策和技术标准及规范是基于我国目前的处置技术和现有处置设施建设技术水平的现状，同时参考国外经验，为了保证国家规划的实施而突击制定的，技术规范与标准的完善和修订是必然的。另外我国对危险废物和医疗废物还没有建立统一的监管体系，管理制度尚不健全，监管主体不明确，执法力度不严。危险废物和医疗废物处置收费制度还没有建立，行政代执行制度未实施，直接影响到危险废物和医疗废物处置设施的建设和营运。可见，危险废物处置设施建设BOT模式必然存在管理政策和技术标准风险。
由于现阶段我国危险废物监管体系不完善，处置市场需求调查工作薄弱，危险废物家底不清，工业结构调整也会导致危险废物处置市场需求发生变化，众多不确定因素使危险废物处置项目带来比城市生活垃圾处置项目更大的市场风险。
2.3政府、企业共同出资建设，采用现代企业制度和市场化营运
政府、企业共同出资，采用现代企业制度和市场规律建设营运模式不但有利于防止和克服上述投资运行模式的弊端，弥补其不足，而且有利于规避政策及技术标准变化带来的风险。其特点是：
(1)危险废物处置工程是公益型的安全和环保项目，是城市市政基础设施建设的重要组成部分。现阶段在我国，特别是在经济发展水平相对落后地区建设危险废物处置设施，强调国家和各级政府是投资的主体，由政府承担主要投资风险，有利于多方筹集资金，推动危险废物处置设施建设。
(2)政府、企业共同出资建设，建成后交给企业运营。这种模式对外仍可保证污染者接受环保部门的检查、管制，确保危险废物收集和集中处理并按时交纳处置费，环保部门仍保留权威性。
(3)处置场运营权交给企业法人，法人按现代企业制度和市场规律进行管理，可免去政府不必要的机构设置。企业从事危险物收集、运输、贮存、处置、综合利用等全过程，并按环保标准、技术标准及制度接受环保局的检查和监督，实现规范操作。
(4)政府出资建设可争取较优惠的政策，如长期低息或无息贷款，争取减免税的优惠待遇，从而降低投资成本和污染者交纳的废物处置费用，减轻企业压力，避免污染者偷偷排放或自行低技术水平处置。同时适当提高排污收费和罚款力度，使企业宁可主动将危险物交给处里中心处理，也不愿罚款或自行处置，这是处置场建设和运营成本的关键。
(5)这种投资建设和运营模式既能体现政府的职能职责和宏观指导的作用，又能按现代企业制度运作，还能保证处置设施在人员不多的情况下，高起点、高水平、高质量地规范运作。
3 结论
政府、企业共同出资建设，采用现代企业制度和市场化营运模式比较适合我国现阶段的危险废物处置市场的现状。这种投资和营运模式既有利于积极推进我国固体废物处置市场化、企业化的进程，又有利于保证危险废物和医疗废物设施建设规划顺利实施。
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