论日本政府发展垃圾发电产业的扶持政策
发展循环经济和清洁能源是当今各国政府的共识。日本政府重视清洁可再生能源的研究与应用，自上个世纪70年代开始大力推动垃圾焚烧发电产业的发展，迅速成为世界上垃圾焚烧发电技术最先进和应用最成功的国家之一。本文拟从公共政策的视角出发，在分析日本政府发展垃圾焚烧发电产业的成就与动因的基础上，透视其对该产业扶持政策体系的结构和内容，寻找其特色和优势，总结日本政府的相关成功经验，为我国政府发展垃圾焚烧发电产业,制定扶持政策提供参考。
一、日本发展垃圾焚烧发电产业的成就与动因
新世纪以来，日本继续大幅度调整国家能源政策，除了推广节能政策外，还大力开发新能源。2002年，日本政府出台了新能源方面的法律，制定了新能源发电的扶持政策。很快，日本的垃圾焚烧发电迅速普及，它是现在日本第二大新能源发电源。日本垃圾焚烧发电产业取得了巨大的成就，主要表现在：
首先，垃圾用于焚烧发电的比例很高。据统计，1989年垃圾焚烧发电的比例占垃圾总量的73.9%，90年代升至84%①，2000年以后完全采用垃圾焚烧发电方法，日本用垃圾发电供热的比例占72.8％；各国用垃圾焚烧发电情况见表一[1]。
表一：1989年世界各国焚烧发电的垃圾占垃圾总量的比例
 |
其次，垃圾焚烧发电厂数量多，运行比例高，能源转化率高。由于日本的人口多，垃圾绝对量较高，日本每年要产生产业废弃物3亿吨，生活垃圾约2000万吨［2］，所以垃圾处理的压力仍很大。目前日本垃圾处理主要以焚烧处理为主，虽然日本的垃圾焚烧厂的规模都不大，处理能力大多在500吨/天左右。但是，日本的垃圾焚烧垃圾厂或垃圾焚烧发电厂数量很多。目前，有1899座之多，处理的垃圾占总量的90%。每天有2000台焚烧炉在运行。垃圾通过在炉内焚烧，使城市垃圾体积减小90％，重量减少80～90％，用回收的热量产生蒸汽效率达80％，而转变成电能约为30％。
其三，日本垃圾焚烧发电量占总发电量的比例是全世界之最。近年来，日本用垃圾焚烧发电量已占总发电量的2％，装机2000百万瓦，平均每吨垃圾可发电550千瓦/小时，远远高于世界上其他国家的比例。
其四，垃圾焚烧发电技术非常先进，环保标准很高。在政府的扶持政策下，形成了以JFE、日立造船、三菱重工和荏原制作所为代表的垃圾焚烧发电领域的四大领导企业，它们为日本的垃圾焚烧发电厂提供先进的技术支持，其核心技术设备大量出口世界各国。同时，注重环境保护也是日本垃圾焚烧发电产业的一大特色。日本的许多垃圾焚烧发电厂建在市中心，真正实现了人与环境的和谐状态。
日本的垃圾焚烧发电产业能够在短短几十年的时间里取得如此举世瞩目的成就，其动原主要有以下三个方面：
一是社会压力驱动。日本垃圾焚烧发电产业的高速发展，一个重要原因是日本多方面社会压力的驱动，主要包括人口、环境、资源等方面的因素。日本是一个岛国，南北狭长，人口稠密。第二次世界大战以后，日本的民族工业遭受重创，为快速恢复工业，实现世界现代化强国的梦想，不惜代价地发展重工业，经济持续20年以近两位数的速度增长，城市化迅猛。同时，产业污染加剧，生态环境严重恶化。日本的环境污染除了给农业和渔业造成了巨大的损失外，还使日本民众的健康受到了空前的损害和威胁。这一恶果在20世纪50、60年代达到了高峰，因此，战后日本既赢得了创造“经济奇迹”的美誉，随后也获得了“公害岛国”的“殊荣”。除了人口、环境因素外，日本也面临严峻的资源压力。日本是资源消费大国，但本国的资源严重不足，能源相当匮乏，经济发展所需要的石油、天然气、煤炭几乎完全依赖进口，受制于别国。这些压力不得不促使日本政府调整能源政策，发展循环经济。
二是政府强制推动。尽管日本作为先进的工业化国家，崇尚市场经济的作用，但由于垃圾焚烧发电产业起步不久，技术成本高，投资巨大，投入回收期长而且风险大。加上传统能源产业对能源市场的长期垄断，以及因其他经济产业对能源产业的高度依赖而产生的“锁定效应”，使得以垃圾焚烧发电产业为代表的节能和新能源在发展过程中不断遇到“市场失效”的问题。因此，为扶持垃圾焚烧发电产业的发展，日本政府采取了一系列硬性强制措施加以纠正和引导，通过制定和完善包括《关于促进新能源利用的特别措施法》、《固体废弃物管理和公共清洁法》等法律法规，激励企业和组织研发新能源，处罚哪些推广和应用新能源不达标的企业，强制社会推广包括垃圾焚烧发电在内的新能源的开发和应用。
三是国际压力驱动。日本政府大力发展以垃圾焚烧发电为代表的新能源产业也有国际因素。日本作为发达的工业国家，是全球二氧化碳第四排放大国，环境污染问题曾经很严重，在国际上饱受非议，为扭转污染大国的形象，树立负责任大国和环保先锋等新形象，日本政府近年来积极参与环境保护国际合作，大力发展新能源和循环经济，如1997年12月，日本政府带头签订《京都议定书》，建立了旨在减排温室气体的三个灵活合作机制——国际排放贸易机制、联合履行机制和清洁发展机制。在国际社会的压力下，日本政府要解决国际义务与促进国内经济发展的矛盾，从根本上改善经济体系，促进国际性环境保护的合作，发展以垃圾焚烧发电为代表的新能源产业是必然的选择。这是因为，一方面，垃圾焚烧发电可以为日本的经济发展提供更多的清洁能源，解决国内的能源问题和环境保护问题；另一方面，它还可以通过向广大发展中国家提供垃圾焚烧发电的技术和设备，履行减排的国际义务，提高日本的国际影响力。
二、日本政府发展垃圾焚烧发电产业的扶持政策
日本在垃圾焚烧发电产业取得的巨大成功，也是日本政府制定和实施扶持政策的巨大成功。日本的中央政府与地方政府发挥了核心作用。日本政府对于垃圾焚烧发电产业的扶持政策体系，从结构上看，分两个层次，包含三大主体，自上而下，以政府为内核，形成一个高效的系统；从内容上看，由六大部分组成，它们相互依赖、相互联系，共同发挥作用。
1.扶持政策体系的结构
结构功能主义认为，系统的结构决定了系统的功能。日本政府发展垃圾焚烧发电产业的扶持政策成绩斐然，在一定程度上，归功于其扶持政策体系结构的有效性。
日本政府的扶持政策体系有两个层次，包括日本中央政府扶持政策体系和地方政府扶持政策体系。这主要是与日本的政治体制和行政管理体制相关，日本是二战以后，在美国的影响下建立的现代民主国家。在政治体制上，中央政府实行内阁（行政）、国会（立法）、最高法院（司法）的权力分立与制衡制度，地方政府实行自治制度。这种体制就决定了对于国内的垃圾焚烧发电产业的扶持，中央政府与地方政府有不同的职责和作用，其中中央政府为发展垃圾焚烧发电产业，主要负责推动立法、宏观管理、监督地方政府、中央财政支持、协调地方政府利益关系等方面，具体的职能部门是厚生省、环保厅、建设厅、科技厅、公害等调整委员会等，它们负责有关扶持新能源和环境保护法律、法规、标准和政策的制定工作；监督管理各地的垃圾焚烧发电厂的投资、建设、运营等环节。例如，日本的《回收再利用法》规定，环境厅长官负责制定有关资源再利用的方针，厚生省负责处理废弃物。如在1998年，日本中央政府制定了“新千年计划”，其中就有很多以垃圾焚烧发电为代表的新能源的支持政策。2000年以后，日本政府修订并完善了《促进资源有效利用法》、《容器和包装再回收法》、《绿色采购法》等等，从激励开发新能源、垃圾资源循环再利用、垃圾分类与回收、社会对垃圾发电厂的绿色采购等方面扶持垃圾焚烧发电产业。在另一个层次上，日本的地方政府是垃圾发电厂的直接投资者和管理者，他们在扶持垃圾焚烧发电产业方面发挥了先锋模范作用。一方面，地方政府对于辖区内的垃圾焚烧发电厂进行大量的扶持，许多工作都走在中央政府的前面，他们率先于中央政府投入巨资，建设垃圾焚烧发电厂，并在垃圾焚烧发电厂的运营初期，履行管理者的职责；另一方面，在坚持严格的环保标准的基础上，地方政府不断对垃圾焚烧发电厂进行管理制度创新，先后创新了BOO（建设-拥有-运营）模式、OO（作业外包）模式、OMC（委托运营）模式、BT（建设 -回购）模式、TOT（移交-运营-移交）模式、BTO（建设-移交-运营）模式、BOT（建设-运营-移交）模式、ROT（改扩建-运营-移交）模式等，正是由于地方政府对于垃圾焚烧发电产业管理制度的不断探索，也为日本的中央政府制定垃圾焚烧发电产业的扶持政策提供了可靠的现实依据，因此，可以说，大量有针对性的扶持政策发挥了极大的正面效应，导致了日本垃圾焚烧发电产业的繁荣。
日本政府扶持垃圾焚烧发电产业包含三个主体，即政府、社会（企业和NGO）、公民。政府在扶持政策体系中处于核心地位，它通过制定新能源战略规划、提供扶持政策的法律框架、产业政策倾斜、管理制度创新、鼓励公民和社会参与投资垃圾焚烧发电厂，调动各种社会资源，引导和监督垃圾焚烧发电产业的发展；企业和NGO（非政府组织）在政府的引导下，按照市场经济原则，与政府一起投资兴建垃圾焚烧发电厂，发展新能源、清洁能源，实现垃圾的资源化开发，或者积极购买垃圾焚烧发电厂生产出来的绿色能源，履行企业的社会责任；日本的公民环保意识高，对政府开发以垃圾发电为代表的清洁能源热情很高，他们严格地对各种垃圾进行分类，交付垃圾焚烧发电厂，自觉配合政府对垃圾焚烧发电产业的扶持政策。正是在政府、社会、公民三个主体的紧密合作下，日本的垃圾焚烧发电产业获得了快速发展。
2.扶持政策体系的内容
日本政府对于垃圾焚烧发电产业的扶持政策由六大部分组成：
其一，新能源战略规划体系。根据日本通产省2004 年6月制定的“新能源产业化远景构想”，提出在2030年以前把太阳能、风力发电、垃圾焚烧发电等新能源技术扶植成商业产值3万亿日元的支柱产业之一的构想，在日本政府的新能源战略规划的导向下，垃圾焚烧发电厂的发电量一举跃居日本新能源发电的第二位。为落实新能源战略规划，日本政府采取了一系列硬性强制措施对垃圾焚烧发电产业加以纠正和引导，例如，日本政府制定了新能源政策，相继出台并修订完善了《固体废弃物管理和公共清洁法》、《促进资源有效利用法》等法律法规，其中有关条文明确规定：“电力公司有义务扩大可再生能源的利用”。2003年4月，日本政府根据各个电力公司的电力销售情况，强制规定了每个公司使用新能源发电的比例。根据该规定，电力公司必须自觉利用新能源发电，或从别的公司购买新能源的发电量。规定的新能源发电有五种，即风力发电、太阳能发电、地热发电、1百万瓦以下的小型水力发电及生物质发电。2003年度，日本全国10家电力公司的新能源义务发电量总计为32亿千瓦时，预计到2010 年将增加到122亿千瓦时。如果不切实履行这些义务，经济产业大臣将向电力公司提出警告并处以100万日元以下的罚款［3］。
其二，法律扶持体系。日本是一个奉行法治的资本主义国家，政府扶持垃圾焚烧发电产业必须在法治的框架内进行。因此，日本政府非常重视扶持垃圾发电产业法律法规的建设。日本政府推动制定和修订完善了大量的扶持法律和法规，《关于处理与清扫废弃物品法》（1970）、《环境基本法》（1993）、《关于促进新能源利用的特别措施法》（1997），《固体废弃物管理和公共清洁法》、《促进资源有效利用法》、《容器与包装分类回收法》、《绿色采购法》《回收再利用法》等法律法规，这些法律法规为日本政府发展垃圾焚烧发电产业提供了制度环境、政策依据、发展契机。
其三，倾斜性的产业政策体系。日本政府推动制定的众多法律法规，体现了政府对于垃圾焚烧发电产业的倾向性政策，包括向垃圾焚烧发电厂提供政府补贴、对其税收采取优惠政策，甚至免税、技术开发支持、示范项目、政府绿色采购、强制目标制度。日本政策投资银行、中小企业金融公库、国民生活金融公库将对引进包括垃圾焚烧发电在内的3R技术设备的企业提供地利息融资；根据日本的政府绿色采购规定，政府部门的日常办公用电必须采购包括垃圾焚烧发电在内的绿色能源。例如，根据日本的BPS法，各能源企业必须完成政府的强制目标，2004年度并网新能源电网36亿千瓦时，占总发电量的0.46%。2010年的目标是160亿千瓦时，占总发电量的1.63%（这个数字不包含核能和水力发电）。再如，东京政府耗费巨资直接投资一大批日处理垃圾能力在500万吨的小垃圾焚烧发电厂。
其四，垃圾发电的研究开发激励体系。日本是一个崇尚创新的国家，尤其在推广以垃圾焚烧发电为代表的新能源，日本政府更是不遗余力。资料表明，为鼓励垃圾焚烧发电等新能源产业的技术创新，日本中央政府每年给予地方政府投资20-30%的财政补贴。在预算方面，为支持中小环保企业技术的研发，政府补贴技术开发费用率最高可达50%。对于将垃圾焚烧发电在内的3R技术实用化、技术开发期在两年以内的新产业，政府补助率最高可达费用的三分之二。根据日本政府1997年制定的《关于促进新能源利用的特别措施法》，其中就有各种激励措施，鼓励包括太阳能发电、风力发电、废弃物发电、生物能发电在内的四项新能源的研究、开发、推广。
其五，企业社会责任引导体系。自“石油危机”以后，日本政府建立了企业的社会责任引导体系运作，培育了企业的社会责任意识，因此，很多日本企业对于环境保护、节能与新能源开发具有很强的责任感，它们根据《节能法》、《关于促进新能源利用的特别措施法》等法规，一方面，在企业内部广泛设置公害防止管理员和节能管理员，提高工艺，节能环保；另一方面，也有一大批企业积极投入包括垃圾焚烧发电在内的技术研究和成果推广，比如日本的著名企业三菱重工、JFE、日立造船等，它们把技术创新和企业社会责任结合起来，投入巨资研发垃圾焚烧发电技术，成为世界垃圾焚烧发电设备和工艺的领头羊。
其六，公民环保节能绿色意识教育体系。在日本，垃圾焚烧发电产业的发展得到了公民的理解和支持，大批垃圾焚烧发电厂就在闹市区和居民区，与中国不同的是，未见大批居民不满和抵制。这除了与日本垃圾焚烧发电厂的技术先进、环保效果很好外，还得益于日本政府的公民环保节能绿色意识教育。日本政府通过《绿色采购法》等法律法规，培育公民的绿色环保意识和绿色能源消费意识，以各种实际行动扶持垃圾焚烧发电产业。为特别扶持垃圾焚烧发电产业，日本政府建立了居民的生活垃圾收集和分类制度，对生活垃圾的分类与收集时间有明确的规定，把垃圾大致分为五类：资源类、可燃类、不可燃类、有毒类和大型垃圾，强制居民遵守相关的分类和收集制度，对违反者处以严厉的处罚。既有利于环境的保护，又有利于垃圾焚烧发电厂对垃圾的高效利用。在这样一些法律法规的引导下，日本公民接受环境保护和绿色能源消费的意识，自觉地通过垃圾分类回收、消费垃圾焚烧发电厂的绿色能源支持垃圾焚烧发电产业的发展。
三、日本政府发展垃圾焚烧发电产业扶持政策的特色和优势
与其他国家不同，日本政府扶持垃圾焚烧发电产业体现出鲜明的特色与优势。
1.政府强制推动型的扶持政策体系特色
日本政府对于垃圾焚烧发电产业的扶持政策体系，分中央政府扶持政策体系与地方政府扶持政策体系两个层次，包含政府、社会（企业和NGO）、公民三大主体，由新能源战略规划体系、扶持法律体系、倾斜性的产业政策体系、垃圾发电的研究开发激励体系、企业社会责任引导体系和公民环保节能意识教育体系六大部分组成，它们相互依赖、密切配合，发挥合力。分析其运作模式，可以看出，日本政府选择了一种强制推动型的扶持政策，这种强制推动型的体系有两个方面的优点：第一，它适应了日本的国情及垃圾焚烧发电产业的特点。日本能源极度匮乏，急于开发新能源。但是，由于垃圾焚烧发电产业自身的局限性，就理所当然要求政府发挥强有力的作用，因此，日本政府集中了很多的社会资源，并对其进行优化配置，自上而下地主导、控制企业和公民，强制推动垃圾焚烧发电产业的发展和壮大。这种强制推动型的扶持政策体系高效配置了资源，节省了社会成本，体现了政府的能源政策导向，实现了政府的战略意图，因此，在日本取得了巨大的成功；第二，它实现了制度的激励功能。诺斯（North）指出：“制度是人类设计的用来构建政治、经济和社会之间相互作用的那些约束。…制度提供了经济的激励结构和经济变化的方向…”（Edna Tusak Loehman, D. Marc Kilqour,1998）。日本政府扶持垃圾焚烧发电产业的政策体系也是一种制度选择，在这种政府强制推动型政策的制度中，政府教育了公民和社会组织，激励了公民、社会多方参与发展垃圾焚烧发电产业的积极性，取得了巨大的经济效益和社会效益，因此，在一定程度上，可以把这种成功归功于政府强制推动型扶持政策体系的制度激励作用。
2.整合扶持政策，发挥整体效应优势
为了发展垃圾焚烧发电产业，日本政府制定了大量的扶持政策，包括政府投资政策、政府补贴垃圾焚烧发电厂政策、政府减免垃圾焚烧发电厂税收政策、政府强制居民分类回收垃圾政策、垃圾焚烧发电企业的优惠融资政策、企业垃圾焚烧发电技术创新激励政策、垃圾焚烧发电企业的电力回购政策、企业社会责任引导政策等等。得益于日本政府强制推动型的扶持政策体系，中央和地方政府能够强有力地整合各种政策、措施，在纵向上，以政府为内核，构筑了政府主导、社会支持和公民参与的多层次扶持政策体系，追求政策的效能；在横向上，日本的两级政府多元的扶持政策，形成涵盖政治、经济、社会、文化在内的全方位的政策体系，并把这些政策优化组合，追求政策效果的整体性，激发其整体效应优势，促使日本垃圾焚烧发电产业的快速发展。
[参考文献]
[1]李光裕.城市生活垃圾焚烧发电产业[J].安顺科技，2007,(1).
[2]董联党.日本循环经济战略体系及其对中国的启示[J].亚太经济,2008,(2).
[3][日]蒉凯频.论日本能源政策三步走战略[J].中国经济，2007,(12).
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
