探路水资源市场配置 水权转让制度酝酿出台
水利部正在完善取水权转让制度，相关办法有可能年内推出。
“我们已经征求了有关方面的意见，正在作进一步修改。”8月4日，《取水权转让管理暂行办法》的起草人之一、水利部政策法规司体改处副处长熊向阳在谈到这个办法时说，司里已经就办法草案进行了充分讨论，修改完善后将提交水利部审议。
取水权转让制度是中国水权制度的重要组成部分。2005年，水利部发布《中国水权制度建设框架》，从水资源所有权、使用权和水权流转三个方面建设中国水权制度。
此后，国家相继出台了《取水许可和水资源费征收管理条例》和《水量分配暂行办法》，初始水权分配制度得以基本确立。而《取水权转让管理暂行办法》则着眼于培养水权交易市场，并对通过市场完成的二次配置进行规范。
水权交易破解水资源瓶颈
对缺水地区来说，水资源瓶颈已经成为经济社会发展的重大制约因素，而水权交易可能是他们破解瓶颈的惟一指望。
中国的水权交易市场还在培育中。比较有影响的有浙江东阳、义乌跨区域实施的水权转让以及宁夏和内蒙跨行业实施的水权转换。
“我现在最头疼的就是水。”彭波正在想尽各种办法寻找用水指标。彭波是神华君正实业有限责任公司的副总经理，正在运作一个核定产能120万吨的煤炭项目。
煤矿所在的内蒙古乌海市，四周被乌兰布和、毛乌素等沙漠所包围，属极度干旱地区。彭波的煤矿加上配套的洗煤厂，每天需用水2000多吨。这个指标目前还没有着落，彭波希望从周边矿井购买采矿的疏干水。他说，项目在报发改委核准以前，必须通过水资源论证等单项审批。
《转让办法》将为彭波的交易活动提供法律依据——允许依法取得取水许可的单位或个人，将其通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约的水资源，转让给受让人。
“取水权是中国水权体系中最核心的权利。”熊向阳说，《水法》明确水资源的所有权为国家所有，所有权制度主要规范政府的监督管理行为，而在使用权层面上，高达70%-80%的取用水都是通过取水权来实现的。
在中国现行法律制度下，水行政主管部门核定的取水权期限大多为5年，其年度取水额度要根据取水权额度和预测来水确定。
以内蒙古为例，黄委会分配的用水指标是60亿立方米，但每年的实际用水计划根据黄河上游来水预测都会有所变化。这些用水指标落实到各个具体的取水权人身上，也会有相应的波动。
这种不确定性增加了水权转换的风险。“如果处理不当，水权转让将很难推进，一定要保证取水权利稳定，取水权人对其年度取水额度有一个基本预期，水权转让才具备可行性。”熊向阳说，这要求《转让办法》尽快出台。
目前，针对原审批的取用水量的核定和取水许可证的换发正在国内统一展开。熊向阳说，对取水权人来说，这次核定将是他们开展水权转让的基准点。
总量控制仍是软肋
在完善《取水权转让管理暂行办法》的同时，水利部还在起草《用水总量控制和定额管理制度实施办法》(以下简称《总量控制办法》)。它们都是中国水权制度中起核心作用的基本制度。
“取水许可要在区域取水许可总量的控制指标内配置取水限额。”熊向阳说。
整个水权制度的重要落脚点之一就是通过实施用水总量控制，将节水义务分解到各区域，以形成全社会的自律性节水。但是区域用水总量确定以后，如何让地方政府有效履行节水义务？目前还没有行之有效的办法。
“这是区域用水总量控制的软肋。”熊向阳说，对普通取水户可以通过行政措施来处理，但对于区域用水的总量控制，只有实行行政首长负责制，才能起作用。《总量控制办法》将在促进政府履行用水总量控制职责方面提出具体的制度，形成环环相扣的用水总量控制指标的确定和落实机制。
“《转让办法》是对水权的二次配置进行规范，而《总量控制办法》则对水资源配置的全过程都具有重大意义。”熊向阳说，这两个办法出来以后，整套水权体系中的核心制度将得到进一步完善。
水权交易将处于受控状态
继这两个办法之后，水利部还将考虑建立农民用水权利保障制度和生态用水保障制度。有关调研去年已经展开，目前正在做制度建设的前期工作，但还没有形成一个完整的思路。
相关人士透露，并不是所有用水需求都能通过市场来配置，生态用水需要通过政府管理责任的落实来加以保障，而农业用水的保障也相当程度上依赖于对政府水资源配置行为的规范。
这些配套措施的建立将意味着中国水权制度体系中起支架作用的制度内容基本建立。水资源可持续利用是中国经济社会发展的战略问题，《中国水权制度建设框架》要求在市场经济条件下，建立行政管理与市场机制相结合的水权制度，优化水资源配置。
水利部门预期，《水权转让办法》将推动中国水权交易市场的发育，但是从目前的试点情况来看，这个市场比较有限，不会很活跃。
熊向阳估计，水资源短缺但又不过度是形成水权转让市场的理想条件。在南方丰水地区因为水资源没有配置完毕，人们更愿意向政府申请更为廉价的取水权，而不愿去二次市场买水；而水资源过度短缺地区已获得水权的权利人可能会在水权转让中产生惜售心理，宁可短期出售水量，而不愿放弃长期拥有的权利。
另外，水权交易将处在一种有限的、受控的状态之下，“炒水”现象将被限制。“用水权利是人们生存和发展的一项基本权利，不会允许部分人通过市场垄断来控制其它人的生存权和发展权。”熊向阳说，世界各国都不主张“炒水”，尤其在缺水地区，用水基本都在临界状态，水权市场一旦产生垄断，就可能对基本人权产生侵犯。
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