环保部:2007年全国环境污染治理设施市场化运营工作总结
为全面掌握我国环境污染治理设施市场化运营的现状和存在问题，制定切实可行的政策与规章制度，建立长效机制，推动环境污染治理设施社会化运营进程，规范运营市场，加强环境污染治理设施运营监督管理，根据《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》（环保总局第23号令）和《环境污染治理设施运营资质单位年度考核内容和程序》，按照《关于加强环境污染治理设施运营管理工作的通知》（环办〔2007〕879号）的有关要求，环境保护部科技标准司完成了2007年全国环境污染治理设施运营资质单位年度考核，并在此基础上进行了总结。总结全文如下：
一、环境污染治理设施市场化运营基本情况和取得的成绩
（一）环境污染治理设施市场化运营基本情况
随着全国污染治理市场化工作的不断深入，社会化运营工作得到了加强和深化。截至2007年底，除西藏外，全国其他各省区均开展了环境污染治理设施运营工作（甘肃、青海两省未报送运营工作总结）。本次检查共有持证单位850家参加考核，单项持证总数1293项，其中生活污水365个，工业废水557个，脱硫除尘74个，工业废气27个，生活垃圾49个，固体废物28个，自动连续监测186个；上报运营项目总数超过3700个（云南、四川未报运营项目数量），较2006年(约2000个左右)有大幅度增加,平均每个持证单位运营项目4个左右。
考核结果表明，我国的污染治理设施市场化运营情况总体较好，大部分运营单位在组织结构、运营人员配置、证书的使用上符合规定。污染治理设施运营社会化、市场化在全国尤其在东部经济发达地区得到了较快发展，实施社会化运营后，设施运转稳定性、达标排放率有了大幅提高，加快了工业污染集中处理、城市污水及在线监测系统等领域的市场化步伐，充分发挥集约化优势，降低了企业污染治理成本，培育了环境运营管理服务业。持证单位在运营过程中，未发现过证书转借、涂改或未按规定从事运营活动的情况，基本能够严格执行合同规定的职责和标准；运营单位具有较完善的管理制度和操作规程，且大都制定了环境突发事故的应急预案；运营现场整洁有序，操作人员劳动防护用品配备较齐全，工作期间能够做到穿戴整齐；绝大多数持证单位运营的污染治理设施各项指标均能达到合同要求，做到正常达标排放。
（二）环境污染治理设施市场化运营工作取得的成绩
随着环境保护力度不断加大，各省将环境污染治理设施社会化、专业化运营作为推进历史性转变、促进污染减排的一项重要措施，环保设施社会化运营得到较快的发展，获证单位总数和委托运营项目总数都呈逐年上升趋势。地方环保局在环境污染治理设施运营市场的规范管理方面发挥了积极作用；绝大多数的运营单位都能按照我部的要求对委托的环境污染治理设施进行日常管理，保证设施正常运行，达标排放。环境污染治理设施市场化运营工作的成效主要表现在以下几个方面：
1、提高了污染治理设施运营的专业化水平，降低了污染治理设施的运营成本
污染治理设施由企业自己负责运营管理时，企业追求的是以较少的投入，获取最大的利润，而环境污染治理设施往往以环境效益和社会效益为主，仅仅依靠企业自身运营的自觉性和积极性是远远不够的。此外，每个企业进行污染治理，会经常出现治理设施的不经济性，尤其对于那些污染物排放总量小的中小型企业。企业将污染治理设施或产生的污染物委托具有污染治理设施运营资质的专业公司运行或集中治理，不但解决了中小企业污染治理设施技术落后、达不到规模经济要求的难题，还能提高设备的处理效率，可有效降低污染治理费用。根据各省年检结果，各项目运营设施的利用率平均在95%以上，环保设施得到了较充分的利用。
2、建立了更为有效的环境监管责任体系，促进了企业的达标排放
污染治理设施托管运营后，就能将所有权和经营权相分离，将污染治理设施的管理推向市场、推向社会，业主与托管公司之间起到了互相监督的作用。业主原是污染物排放的责任方，运营托管后，双方签订了污染治理设施运营和达标排放的合同，业主变为监督方，要求运营公司做到达标排放，执行起来非常认真。而运营公司为了生存和发展，一方面要对业主负责，认真运行管理，保证设施正常运转；另一方面还要承担超标排放的法律责任，就要监督业主不能任意超负荷排放有害物质。这种相互监督的机制有效地促进了环境监管责任体系的建立。
运营资质单位接管排污企业的污染治理项目后，根据企业的具体情况，发挥自身专业优势，提高管理水平，达标排放率可普遍提高。最近，东北环保督查中心对吉林、黑龙江两省松花江治污工作进行了督查，共对120个污染源进行了采样监测，有49家超标排放，超标率40.8% ，虽然与去年同期检查相比超标率下降了一半左右，但超标现象仍然比较严重。而本次年检结果表明，虽然委托给第三方进行市场化运营的环保设施也有个别运营项目有排污超标现象，但绝大多数运营项目能够做到达标排放，达标排放率在98%以上。因此，环保设施运营市场化是发展大趋势，是完成污染减排任务的重要手段之一。
同时，一些运营资质单位通过大量的实践，在处理设施运营管理方面积累了丰富的技术和管理经验，较大程度地发挥了污染治理设施的效能，为业主专心搞好生产排除了后顾之忧，也间接为业主创造了更大的利润。
3、环境污染治理设施运营培训工作取得较大进展,运营人员素质有较大提高
2007年，组织出版了锅炉烟气培训教材、教学大纲，目前正在进行自动连续监测系统维护工职业标准要求的编制工作，预计2008年出版；举办了第二期污废水教师培训班和第一期锅炉烟气教师培训班，共对全国118名教师进行了培训，并根据培训考核情况和注册要求对污废水和锅炉烟气教师进行注册。这些工作为规范培训和确保培训质量提供了技术保障。
为推动运营培训工作的开展，河北、山西、云南等省按照《通知》精神，率先下发了在本省开展运营培训的通知。在培训起步阶段，天津、广东、河北、云南等绝大多数省级环保局科技部门，积极协助培训机构在挑选师资、组织招生、协调培训实习现场等方面做了大量工作，使培训卓有成效。在各地方环保局科技部门的高度重视下，运营培训初步形成规模。截至2008年1月31日，全国共有22家机构举办了57 期污废水处理工培训班，颁发证书4674份；6家机构举办了6期锅炉烟气处理工培训班，颁发证书370份。此外，还组织人员对地方部分培训机构的培训情况进行了检查，及时发现问题，总结经验。
经过近两年的工作，运营培训效果显著，运营人员素质明显提高，从而规范了设施的运营管理和操作，提高了设施运营管理水平和运行效率，这对于我国节能减排和环境质量目标的实现将发挥积极的作用。
二、存在问题
1、政策法规不配套，污染治理设施市场化运营服务缺少相关优惠政策
环境保护设施运营市场化就是将市场经济机制引入环境保护设施运营之中，根据“污染者付费”的原则实行社会化的有偿服务。在市场的引导下，使环境保护活动成为社会公众自觉参与、自我约束、自我发展的社会化、专业化、企业化的行为，逐步走上产业化的发展道路。但这项工作的启动和步入正轨，需要一定的政策推动和管理方面的强制力；目前，由于环境污染治理设施市场化运营尚缺乏充分的法律依据，设施的运营和监管没有纳入日常的监督检查范围。这样，企业缺乏将治理设施实行市场化运营的外部推动力；同时，由于环保监管力量不足，执法难以完全到位，使部分存在偷排漏排等环境违法行为的企业容易逃脱惩罚，极大地挫伤了治理设施正常运营的排污者与运营企业的积极性。这种不公平现象会影响市场化运营的普及推广和运营市场的良性发展。
在污染治理设施运营方面，我国缺乏完整配套的环保产业政策。在投资政策上、税收上，都缺乏相应的鼓励和优惠政策，使得一些具有强大技术和资金实力的大公司抱有等到“时机成熟”以后，再来开展设施运营业务的想法，影响了污染治理设施市场化运营的正常发展。
2、环保治理设施市场化运营发展不均衡，市场有待规范
近年来，环保治理设施市场化运营取得了较快发展，但主要集中在东部经济发达地区，中西部市场化运营还十分困难；即使在东部经济发达地区，与其潜在市场相比，环保治理设施市场化运营仍存在一定差距。目前，广东、山东、浙江、上海、江苏等东部地区环境污染治理设施市场化运营工作开展得较好，西部等经济欠发达地区环境污染治理设施市场化运营工作处于起步阶段，环境污染治理设施社会化和专业化运营水平相对较低，如青海、宁夏、甘肃等省运营单位只有几个。在省（市、区）区域内，也存在发展不平衡现象，即使象广东省这种环境污染治理设施市场化运营比较发达的省份，还有近一半左右的地级市没有一家运营持证单位，运营业务与持证单位也大都集中在珠三角，尤其在广州、深圳两市，两个地区持证单位占总数近70%。
此外，运营专业类别发展也不平衡。在850家持证单位中，以工业废水和生活污水治理设施运营为主，占70％以上；自动连续监测类发展迅速，2007年单项持证数量（186个）比去年（97个）增加近一倍，运营项目数量也大幅增加；其他4个资质类别运营单位不多。
目前，环保治理设施市场化运营还存在下列问题，需要规范。一是治理设施存在先天不足。一些治理设施本身存在着先天不足的问题，有资质的运营公司不愿接手完好率较差、不能稳定达标的治理设施。二是对环保设施运营持证单位的运营监管还有待加强。个别持证单位偶有超标排放现象；有些持证单位存在报喜不报忧的现象，在年终审查时只上报运行好的项目，而运行不好的项目则采取不报或少报的手段。三是无证运营现象依然存在。目前，环保执法尚未将是否持证运营纳入执法范围，不具备技术条件的无证单位运营现象较多。
3、持证单位运营项目少，运营规模小
统计表明，持证单位平均运营4个左右的运营项目，个别持证单位还没有运营业务；大部分运营单位的总运营规模不大，这样就不能充分发挥运营单位的规模效益，造成运营成本偏高。但一些工程技术力量较强的运营单位，在污染治理设施运营中表现出了较强的优势。
4、持证单位的自身建设还需不断加强
一是一些持证单位在组织机构落实和人员安排上不够健全。运营工作的管理人员兼职的较多，技术人员有一定的流动性，还存在操作人员未经培训直接上岗的现象。二是监测工作不完善。目前部分运营单位缺乏相应的内部监测能力，存在监测频次低，监测项目不全面等问题。
5、运营培训工作亟待规范和提高
从已开展的培训状况看，尽管培训工作整体上取得了很好的效果，但仍存在一些问题。主要反映在以下两个方面：一是有些省份还没有按照我部要求进行运营培训。目前全国有22个省的24家地方培训机构符合举办污废水处理工运营培训的要求，还有部分省份没有按照我部要求统一开展培训；个别省份在培训上没有遵守我部 “统一标准、统一教材、统一证书”的原则。二是部分省日常培训监督力度不够，未能严格按照教学要求实施，现场教学和实验教学课时难以保证，影响了培训质量。
三、工作建议
1、制定相关的法律、法规，使环境污染治理设施运营有法可依
我国现行污染管理制度中，如环评、三同时、竣工验收等，几乎全部集中在污染治理设施建设验收之前的阶段，没有针对污染治理设施运行及监督管理的法律、法规。长期以来，由于这种制度的缺失，使投入巨资建设的污染治理设施不能在污染减排、环境污染防治中充分发挥应有的作用。因此尽快制定污染治理设施运行监督管理的法规十分必要。
同时，积极与国家有关部门协调，研究制定鼓励环保设施市场化运营的税收、收费、电价等方面的优惠政策，推行污染治理工程的设计、施工和运营一体化模式，鼓励发展环境服务业。
2、加大环保执法力度，提高监管能力
环保部门应加大执法力度，减少偷停偷排的可能性，创造公正、公平的竞争环境。彻底解决排污企业“违法成本低，守法成本高”的问题，促进企业依法治污、依法排污，自觉走专业化治理、市场化运营的道路。加强对运营单位的执法检查，对违规运营、超标排污的运营单位，将根据《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》给予相应处罚。
大力推进污染源在线监控系统建设，同时还应明确在线监控的法律地位，使得在线监控数据能作为执法依据。不断提高环境监管能力，建立污染源长效管理机制。
3、加强并规范环境污染治理设施运营培训
按照《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》要求，环境治理设施运营操作人员必须通过培训考核做到持证上岗，逐步强化人员管理，提高环境污染治理设施运营管理和操作水平。做好以下相关工作：各省应加强对相关职业标准的宣贯，按照“三统一”的原则，加快推进培训工作的规范化；应加强对本省培训机构的监督管理，切实保证培训时间和培训质量；实行考教分开，由培训机构组织培训，环保部门组织考试；提出有关培训的合理化建议，协助我部不断完善培训教材和试题库；加强对各省运营培训和考试的监督检查，确保培训质量。
4、加强环保设施运营资质行政许可初审和监督管理工作
加强设施运营资质申报材料的初审和现场审核工作，严格把关；做好运营资质持证单位的年度考核和总结工作，掌握各地运营情况；强化对持证单位的日常管理、查验和监督，将环保设施社会化建设与运营纳入环境管理的各个环节。
建议组织人员对部分运营单位进行现场检查，切实掌握运营单位对环保设施运营的第一手资料;进一步督促运营单位建立并执行好岗位管理、操作规程、排污检测、设备维护、运营记录、突发性事故应急处理与报告、文件资料管理等制度。
5、加强沟通，进行经验交流
建议召开全国环保设施运营研讨会、经验交流会，将各省近年来环保设施市场化运营及培训方面的工作经验和教训进行充分交流，并推荐运营好的单位进行经验介绍，以指导和推进下一步运营及培训工作。
四、小结
环境污染治理设施运营业作为一项新兴的环境保护服务产业得到了较快发展。环境污染治理设施实行市场化运营，有利于设施的正常运行和达标排放，有利于强化对运营单位的监督管理，具有良好的环境效益、经济效益和社会效益。各级环保部门应对污染治理设施运营给予足够的重视，加快推动环境污染治理设施社会化运营进程，加强后续的监督管理，使运营市场健康有序地发展，为我国的节能减排和环境质量的改善做出应有的贡献。
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