参与见证进步 民意影响决策
近年来公众参与环评十大事件评析
消除对立 达到双赢
4年前的今天，原国家环保总局正式对外公布了《环境影响评价公众参与暂行办法》。
这是我国制定的第一个明确规范公众参与公共决策程序的文件，从而使环境影响评价制度的社会监督得到进一步强化。
在《环境影响评价公众参与暂行办法》发布4年之际，我们从公众参与大大小小的事件中筛选出10个典型案例来回顾分析。研究这些案例，可以发现，在环境公共决策中，公众和政府的总体利益是一致的，但具体意愿未必一拍即合，甚至出现某种程度的对立也不足为怪。这种矛盾和对立，处理好了，可以双赢，处理不当，就可能两败俱伤。对立抑或双赢，关键在于沟通；沟通的前提是公众知情，政府倾听。
回顾几年来的公众参与历程，我们看到了成效，看到了公众的参与方式越来越理性，越来越归于法律框架，参与的影响越来越大。而政府对公众的参与也越来越适应，越来越接受。公众以理性的方式、科学的数据来反映和支撑自己的诉求，政府以积极的姿态听取公众的诉求，甚至宽容群众的某些不妥行为，大多数项目最终都采纳了公众的意见，有的项目迁址，有的项目方案做出调整，即使有些暂时搁置，也是一种积极回应的表现。
公众的理性参与加上政府的积极回应，让政府相信公众参与可以为政府提供参考意见，让公众相信自己可以在有序组织和理性参与的基础上影响公共决策。公众参与对项目环评、项目方案的最终确定乃至政府决策发挥了不可忽视的作用，而公众参与环评过程中反映出来的问题已经不仅仅局限于环境保护领域，公众参与环评的价值也不仅仅在于否决或调整项目本身。
可以说《环境影响评价公众参与暂行办法》实施的4年，是公众参与环评更加积极、广泛和理性的4年，是环评领域公众与政府不断实现良性互动的4年。
同时，这10个典型案例也提出了一些值得思考的问题。
思考之一:为何公众质疑最多的项目往往是高科技项目？
事实上，公众并非拒绝高科技，而是渴望对高科技充分的知情。正由于是高科技项目，就可能让人有雾里看花之感，尤其是在涉及切身利益时，很容易产生误解。而政府又往往用大多数人看不懂的数据来向公众做解释，这就引发了公众更大的疑虑，政府也面临着与公众无法沟通的苦恼。
压服不等于行政，搪塞不等于胜利。是否放行高科技项目？是否放行垃圾焚烧？是否放行磁悬浮？民意与决策初衷已然相逢，僵局不可能一直持续下去。唯一的途径就是让公众深层次地知情。如果政府对高科技不再讳莫如深，而是用通俗易懂的话语让群众完全知情，公众对高科技项目不买账的问题就会迎刃而解。
思考之二:为何引发公众争议的项目往往是涉及公共利益甚至是为公众自身谋福利的公共设施？现实中，这些项目要么政府坚持原有决策，要么政府听从公众意见彻底妥协，有没有第三条路可走？
公众的个人利益可能与公共利益和长远利益相悖，但是他们有利益被正视的需求。公众不讳言利益，而是忧惧公共利益遭挟持，忧惧个人利益被牺牲。解决这一问题的关键在于利益平衡。
政府应该理解公众对自身利益的关切，应该学会用利益换取利益，应该探索在法律框架下实现利益补偿的方式。垃圾焚烧厂周边可以适度补偿，磁悬浮周围拆迁可以合理安置，只要能够政府能够与公众平等协商，个人利益在一定程度上的满足就能让公众更容易接受和理解政府为公共谋福利的行政行为。
思考之三:为何大多数问题非要等到有过激行为时才得以解决？
在一些公众参与环评事件中，环境问题的解决依靠的并非环境维权的力量。有时公众提出的意见并非完全科学，而政府全盘接受公众意见并非基于环境维权本身，而是在复杂社会背景下的妥协。环境事件的解决应依赖于政府和公众在信息公开透明基础上的沟通与利益平衡。一方毫无原则的妥协只是将问题停留个案解决的表面，并不能在制度层面促进政府的科学决策。期待尽快有一天，公众维护环境权益是通过真正的环境维权来实现。
4年来，我国的环评公众参与制度迈出了试探性的步伐，开展了初级阶段的实践，公众参与制度的落实需要突破，政府与公众的角色定位还需进一步磨合，公众参与的利益代表人机制还需逐步完善，公众参与的途径和时间还需要立法进一步明确。我们相信，只要在路上，我们就会越走越远。
有这样一些公众参与的经典案例，铭刻在环评制度发展的进程中，定格在公众和政府心中。本期，我们特筛选十大事件，与读者共同探讨公众参与的途径和价值。
——编者
1 圆明园湖底防渗工程听证
2005年3月，张正春质疑圆明园湖底防渗工程破坏园林生态。3月31日，原国家环保总局公开叫停工程，要求其依法补办环评审批手续。
2005年4月13日，原国家环保总局举行圆明园整治工程环境影响听证会。
2005年7月5日，清华大学提交环评报告。
2005年7月15日，圆明园湖底防渗工程启动整改工程。
点评
这次听证会，是我国环境保护历史上第一个真正意义上的环评听证会。
这次听证会举办在《环境影响评价公众参与暂行办法》出台之前，当时并未有详细的公众参与程序规定和办法，无疑，它走出了探索性的第一步。
这次听证会第一次使不同的、对立的意见展现在决策者面前，也展现在广大公众面前；创下了原国家环保总局的多项第一:第一次就一个项目召开听证会，第一次点名批评不负责任的环评机构，第一次把一个敏感项目的环评报告公开。因此，此次听证会具有标志性的意义。
圆明园事件的公众参与并非基于自身的环境维权，与其他项目大都直接涉及个人利益不同，事件关注的焦点是更高层次的公共利益。
有评论说，此次听证会对《环境影响评价公众参与暂行办法》的制定和出台发挥了积极作用，为规范公众参与的程序、方式和方法提供了实践样本。
2 深港西部通道数易方案
2003年8月，广东省深圳市政府向社会公布了深港西部通道侧接线工程方案。在方案中，在接线工程大南山脚下兴工路段有一个长度为361米的敞开口，沿线公众因担心受汽车尾气和噪声污染影响，开始维权行动。
此后的3年里，深圳市先后举行了10多次环评结果通报会、公众对话会、公众答疑会、专家释疑会、项目展示会等，邀请有关专家、单位和公众直接参与。
2005年4月，深圳市政府常务会议最终确定这一工程采用全封闭下沉方案，工程投资为此增加了约14亿元。
点评
在公众3年的环境维权中，深港西部通道侧接线工程由高架改为隧道，因而增加了两倍造价。市民和政府在最基础的技术问题上展开大辩论，其目的是想改变一项重大基础设施的政策定论，这样的争论凸显了我国环评公众参与的机制缺陷。
我们必须看到，市民和地方政府对待环境问题的态度都在逐步成熟。从直观的质疑，到进行科学分析，再到寻求法律框架下的对话协商，公众正日益走向理性。政府也越来越认识到，一个法治的政府，首先也是一个善于与公众沟通的政府。
然而，这次公众参与也提出了值得探讨的问题。包括公众参与究竟应在何时介入？哪些人可以代表公众的利益？对公众意见应该采取怎样的处理方式？利益相关方公众的意见究竟是否科学等等。
3 厦门沧海PX项目迁址
2006年11月，PX 项目正式开工。
2007年3月，赵玉芬等提出政协1号提案《关于建议厦门海沧PX项目迁址的议案》。
2007年5月30日，厦门市政府宣布PX项目缓建，并启动公众参与程序。
2007年6月1～2日，厦门市出现“散步”事件。之后，政府广开短信、电话、传真、电子邮件、来信等渠道，充分倾听市民意见；厦门市政府委托中国环境科学研究院进行“厦门市城市总体规划环境影响评价”。
2007年12月，厦门市政府正式发布环评报告简本，并现场电视直播摇号过程、邀请反对代表现场监督，召开座谈会。
2009年1月9日，PX项目迁址漳州的相关环评审批通过。
点评
毋庸置疑，PX后期(即政协1号提案之后)的公众参与是成熟和成功的，其表达形式和组织方式为之后很多项目的公众参与所借鉴。
厦门一些市民通过“散步”，即通过QQ群、小鱼社区以及短信群发等“新媒体”表达意愿。政府从集体“散步”中感受到了强烈的参与意识和权利诉求，并最终积极回应民众的理性要求。
政府的善意回应，公众的适可而止，“散步”事件没有恶化政府与公众的关系，反而进一步提升了双方的理性与对议题本身的建设性共识。厦门市政府对“新媒体”表现出极大的宽容和理解，挽救了PX前期公众参与缺乏导致的危机，重新获得了公众的信任。
这一事件，也为《规划环境影响评价条例》提上立法日程做出了重要的贡献。
4 六里屯垃圾发电厂再论证
2006年底，北京市海淀区六里屯附近的业主们了解到，政府拟在六里屯垃圾填埋场的南侧新建一座投资超过8亿元的垃圾焚烧发电厂。
2006年12月起，业主们开始维权行动。
2007年6月12日，原国家环保总局公布行政复议决定:项目在进一步论证前应予缓建，并全面公开论证过程，扩大征求公众意见范围。
2009年7月9日，六里屯垃圾填埋场周围小区居民代表和海淀区市政管委官员又一次进行对话，代表在发言中采用科学的数据、专业的知识表达意见。
今年2月4日，有媒体曝出六里屯垃圾焚烧厂将另选新址。次日，北京市市政市容委回应称，政府部门并没有针对六里屯垃圾焚烧厂选新址进行研究。
点评
公众的不懈努力和政府的积极回应，促成了政府和公众之间的对话，促使六里屯垃圾发电项目的公众参与取得了一系列维权成果:停工、缓建、进一步论证。
有组织的民意表达和有保障的法律救济相结合，此次公众参与的理性值得肯定。公众通过用科学数据和专业知识来支持自己，邀请专业人士担任法律顾问，与政府开展对话。依法、理智、建设性的公众参与，得到了政府的重视。
面对公众参与，政府能够以平等的身份了解公众的诉求，这也是一种进步。
但同时，我们不得不审视一个一再上演的现实:政府在决策中往往认为只要决策的初衷是善意的，只要从长远和宏观看对民众是有利的，就可以忽略与公众的理性沟通。公众需要的是政府的决策透明，需要的是政府的决策公信力。
5 广东南沙石化项目迁址
2005年，广东省政府和科威特签署备忘录，计划在广州市南沙区合资兴建大型石化项目。
2006年5月，广州市南沙区成为首批国家规划环境影响评价试验区。
2007年11月，南沙大型石化项目展开部分前期工作。
2008年1月，广东省“两会”期间，南沙大型石化项目列为全省当年重点建设的新开工项目，遭到部分省人大代表反对，争议一直延续到随后展开的全国“两会”。
2009年7月30日，广东省委书记汪洋正式宣布南沙石化项目迁址。
点评
这是一次理性的公众维权，其参与的方式与其他事件的最大不同在于，公众主要为人大代表和政协委员，反对意见的表达途径主要集中在“两会”上。
大型石化项目近年来一直是各地招商引资竞相争夺的“香饽饽”。南沙石化项目与厦门PX项目有相似之处。同为大型石化项目，同在沿海城市，同为GDP增长大户，同样在规划环评的指导下难以逃脱迁址的命运。
南沙石化的最终迁址，是规划环评试点实施初期的一个成果。
6 北京地铁6号线“入地”
北京市地铁6号线一期最初设计褡裢坡站、黄渠站、常营站为3个高架站点。
2007年11月，建设方在召集有关小区居民召开环评座谈会时，居民对将带来的噪声、振动等污染表示担忧，要求地铁6号线走地下。
2007年12月7日，北京市规划委员会向人民热线复函阐释了相关情况，并表示，将结合环评报告，征求市民意见，对地下、地上高架两个方案进行选择。
2008年10月，北京市规划委再次发函表示，地铁6号线一期工程将全部设置为地下线。
点评
6号线在地下埋多少，让民意来决定。公众的意见受到重视并影响公共决策，北京市地铁6号线线路方案的调整见证了公众参与的力量和政府对民意的尊重。
大型公共设施的设计方案听从 民意，这是政府公共决策发展的必然方向。北京市地铁6号线做出了表率，为公众服务的决策要让利益相关方说了算。增加投资与尊重民意相比，其经济成本和社会成本要小得多。
7 沪杭磁悬浮项目搁置
2006年3月，沪杭磁悬浮交通项目立项。
2007年5月，上海磁悬浮延长线项目开工，安排新线路附近居民搬迁时，规划区内的居民因拆迁费用和担心辐射，发起了一系列抗议活动，项目重新进入论证状态。
2007年12月，上海市规划局网 站上挂出了龙阳路延伸线的优化选线方案。
从2008年1月开始，百余沿线居民开始采取行动反对磁悬浮项目。项目再次进入论证阶段。
截至目前，并未有项目最新进展的相关报道，项目仍然处于搁置状态。
点评
上海磁悬浮项目在公众的反对下搁置，可以说是公众参与的阶段性胜利。但是，这样的胜利是否能够长久？这让沿线居民心存疑虑。
真正酿成磁悬浮争议的，可能不仅仅是高速磁悬浮列车带来的噪声和电磁污染。公众对磁悬浮的恐惧源于对项目方案科学性的质疑，对磁悬浮 的反对来自与技术方德国的实践和标准比较。公众最不满的可能还是项目的决策过程，公众找不到项目非建不可的必要理由，又感觉政府的回应避重就轻，政府就只能面对项目的搁置和巨额投资的空置。但公众相信这个问题最终会妥善解决，因为政府的态度是积极的。
8 阿海水电站请NGO参与环评
2007年10月底，金沙江中游阿海水电站项目的环评报告简本在网上公示征求公众意见。
2007年11月14日，一份由18名关注环保的各界人士签名，综合了生物、水资源、地质等多方面专家意见的《关于〈阿海水电站环境影响报告书〉(简本)的意见和建议》传递到项目建设单位。
2008年12月，项目建设单位对这份意见书做出较为详尽的书面回复。
2008年12月29日~30日，环评报告技术评估会在北京召开，会议邀请了两名NGO代表参加。NGO代表参与了评估的主要过程，并提交了书面意见，其中要点被作为特邀代表意见写入会议文件。
点评
大型水电开发工程在环评中主动邀请NGO作为公众代表参与环评的技术评估会，是环评公众参与的一个成功案例。
长期以来，西南地区水电开发一直为公众所关注，而程序公正又是环保界与水电开发方争议的焦点。在公众参与的程序公正方面，阿海水电站项目迈出了一大步。
对阿海水电站环评报告书的公众评价和反馈过程是对《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》程序规范化开展的积极尝试。民间社团不仅对环评报告提出了意见，而且要求环评报告的制作单位对公众意见进行反馈。
公开大型工程环境影响信息、推进公众参与，对于决策的科学性与透明度，意义重大。在法制与科学框架内，搭建NGO和水电开发等大型项目的沟通平台，也是充分保障公众参与权利，促进项目科学、合理开发的有效手段。
9 吴江垃圾发电厂停建
2008年5月，江苏省吴江垃圾焚烧发电厂项目正式动工建设。
2009年9月，有居民不断向吴江市城市管理局表达抗议。
2009年10月21日，抗议的居民 开始在电厂门外聚集，近万人冲进了电厂。
之后，吴江市政府紧急召开新闻发布会，称项目尚未完工，因存在争议，现停止建设。
点评
面对公众的紧急参与，政府迟到的回应按捺住了群众激动的情绪，但3亿元的投资是否在公众的抵制下打了水漂？值得深思。
现实中，一些行政部门常常有这样的误解:认为只要程序是合法的，就无须过多地在民意沟通上“纠缠”。然而，作为与群 众生活、甚至是生命息息相关的公共设施，仅仅程序合法就够了吗？
吴江市政府最终做出了将电厂停建的决定，用巨大的代价买到了处理公共事件的教训:忽略与公众的沟通乃至必要的修正，往往容易导致误解，结局是政府公共资源和公共财政的巨大损失。
10 番禺垃圾发电厂停建选址
2009年10月，有新闻通报会提出广州市番禺垃圾焚烧厂的环评启动。
2009年11月，番禺区市政园林局表示，将启动调查问卷程序征集意见；大石镇近300名居民先后到广州市城管委和市信访局上访。
2009年12月，番禺区提出重新讨论和论证垃圾处理方式和选址，让市民参与论证和环评。番禺区委书记谭应华在业主代表座谈会上表示，垃圾焚烧发电厂项目已停止。
点评
在垃圾面前，民意是黄金，这是番禺的态度。公众的必要介入，政府的积极应对，让公众和政府开始重拾对彼此的信任。也许，番禺的垃圾风波可以成为政府角色转变的一个良好契机。
公众的反对表面上源于对二恶英 的恐惧和对政府公布标准的怀疑，事实上是对政府信息透明度不够的一种不满，根源上是对政府决策的不信任。也许，番禺的公众参与，值得政府反思:政府是否应该组织公众自己说服自己，让公众共同决定自己的公共福利事业？
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