排污权交易太湖试点 存在实践难题
全国重点湖泊主要水污染物排污权有偿使用试点率先在太湖正式实施。
8月14日，财政部、环保部和江苏省政府联合在无锡市举行太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点启动仪式。
此次水污染物排污有偿使用选定的范围是影响水质的关键性污染物化学需氧量COD。包括无锡蓝星石油化工有限责任公司等在内的沿太湖的苏州、无锡、常州、南京、镇江5家排污企业当场与沿湖5市环保局签订了申购合同。
太湖治理迈出的这一步得益于江苏、浙江等地在排污权交易方面多年的探索。
本报记者还获悉，今年5月环保部专家专程对江苏浙江两地排污权交易情况进行了专题调研。调研报告指出，两地在创新环保机制、开展排污权交易方面积累了宝贵经验，但推广该项经济环保政策，还需要在进行企业排污权核定、激活交易市场、法律法规制定等诸多方面进一步完善。
太湖排污首次“有偿使用”
从2009年开始，排向太湖的污水将告别“免费时代”。
14日，太湖周边5家企业将以每吨化学需氧量指标4500元的价格(首批申购执行80％优惠价)，购买了共计817吨的化学需氧量排污指标的申购合同，由此向当地财政部门支付295万元的有偿使用金。
今后依此购买标准，太湖流域的200多家重点排污企业将通过有偿方式获得COD的排放权。
“这表明排污初始权是有偿分配，而不是无偿。”环保部“排污权交易研究课题组”组长、环保部环境规划院副总工杨金田对记者分析，这种“有偿使用”表明太湖流域水污染排污形成了一级市场，如果企业把没有用完的指标再卖出，那么排污权交易完整的链条就形成了。
近些年，太湖、巢湖等重点湖泊蓝藻事件频发。在此背景下，江苏加快了探索太湖排污权交易的步伐。
去年11月，江苏向财政部、环保部提出了开展太湖流域排污权有偿使用和交易试点的申请，当年12月获得批准。按照国家财政部和环保部的要求，江苏制订了具体的试点方案，
包括《太湖流域主要水污染物排放指标有偿使用试点方案》(以下简称《试点方案》)和《太湖流域主要水污染物排放指标有偿使用收费办法》。
《试点方案》提出的时间表是，2008年在江苏省太湖流域率先开展化学需氧量(COD)排污权初始有偿出让，即尝试建立排污权一级市场；2009年在太湖流域适时推进氨氮、总磷排污权有偿使用试点；2008年－2010年逐步建成排污权动态数字交易平台，即建立排污权交易平台，也就是企业与企业之间的交易市场。
相比其他地方排污权交易运作方式，太湖排污交易试点的另一个特点是，突破了行政区域限制。
如此次太湖流域排污权有偿使用和交易试点，范围锁定在，太湖流域苏、锡、常3市的全部行政区域和南京、镇江市部分行政区域。
排污权实践难题
从理论上，排污权交易制度能克服现行排污收费制度的缺陷，形成经济激励政策。但实际操作上还有诸多难点需要解决。
今年5月，环保部专家专程对江苏和浙江两省“排污交易的进展情况和遇到的困难问题”进行了专题调研，为全国大范围开展排污权交易做准备。
记者拿到的该调研报告显示，两省在实践中取得了初步成果，积累了经验。但实践中也面临着各种困难，需要进一步解决。
比如两地实践中表明，如何确定区域排污权总量，是比较难的问题。因为区域排污总量是制定企业排污权分配额度的基础。
从环境理论上看，排污总量要依据区域环境容量、污染物排放现状，并结合上级政府下达的污染物排放总量控制、削减指标和经济社会发展计划等因素综合考虑来确定。
但“实际上，大部分都是避开总量问题来实施排污交易的。”调研报告指出，少数地方则根据国家、省以及地方的污染物总量控制计划或目标来确定某一阶段的排污权总量，甚至与排污总量控制计划脱钩。
“这种情况易导致区域排污总量得不到控制，区域环境质量恶化。”调研组专家对记者分析，排污交易与环境改善没有“对接”上。
这一问题在太湖排污交易实践中同样存在。
“依据目标总量比较简单，难以实现太湖环境治理的最终目标。”江苏省环保厅污控处官员朱枚表示。如果是依目标总量来核定太湖排污总量，也就是根据“十一五”削减目标来定地区排污总量，再分配到企业。但太湖流域水环境质量指标大部分不达标，以此标准制定总量达不到太湖环保目的。
朱枚认为，合理的依据应该是水环境容量。但目前太湖水环境容量到底如何？还需要进一步研究。
除此，初始排污权如何分配才能确保公平公正，也是排污权制度能否成功的另一个关键。
环保部调研报告发现，在初始排污权的分配上，试点地区对现有企业和新建企业是分别对待的。如有些地方，现状企业初始排污权大部分是无偿分配的，而新建的企业基本上是有偿获取。
“这种分配方式不能体现公平公正的原则。”报告指出，这就导致了部分污染严重、对环境损害大的现有企业，用相对较低的成本占有了大量的排污权指标；而一些污染轻、效益好的企业反而需要较高的成本才能购买到排污权，难以实现排污权在各企业间的有效分配。
分配方式的不完善也是导致排污交易不公平的重要因素。
如以江苏省火电行业排污交易为例，火电机组二氧化硫排放指标的分配采取绩效分配方法，而绩效按照《火电厂大气污染物排放标准GB13223-2003》规定的时段进行核定，这就造成绩效值第I阶段机组>第II时段机组>第III时段机组的情况的出现，第III时段机组在排污权的初始分配上处于劣势。
“在经受实践的考验后，各时段的绩效值有待进一步核定。”报告建议。
另外，调研组还发现，有些地方的排污权有偿使用没有时间限制，排污权一次购买，可终生排污，这就剥夺了他人公平竞争的权利。
如何激活二级交易市场
相比总量核定、企业排污权初始分配等难点，怎样使得排污权真正“交易”起来，则是该制度落实的更大挑战。
“市场发育缓慢，企业对排污权交易反应冷淡。”调研报告称。
尽管江苏和浙江在排污权交易方面已经进行了5年左右探索，但交易市场并未呈现出活跃气氛。
“有富有指标的电厂多存在‘惜售’心理。”报告指出，市场不活跃的原因主要有：一是富余指标电厂考虑本企业未来的发展，选择指标留给本厂扩建新机组。
二是地方政府对排污权交易不理解，尤其是跨区交易。如买方政府认为，大量资金购买了排污权，本地排放总量增加。出售方政府则认为，指标就是GDP，有排放指标余量，就有了建设新项目的空间，因而跨区交易较难。
“从目前案例看，排放权交易供需两方之间多数是通过环保行政机构来牵线的，通过中介机构或市场来获取供需信息的案例很少。”多次参与国内排污权交易课题的专家、美国环保协会中国项目主任张建宇分析，排放权交易这样的市场手段对市场的要求很高，企业要有很强的灵活与自主性。
环保部调研报告也指出，从交易市场来看，目前主要是政府和排污者之间的交易，建立了一级市场。而真正运用市场机制实现排污权在社会范围内的优化配置，就必须实现排污者之间的交易，建立二级市场。
“太湖流域试点要研究如何避免这种有场无市情况长期出现。”朱枚称，如果没有大批的企业间交易行为，就不可能实现环境资源的优化配置，这项制度就可能变相为新的排污收费了。
而要激活二级交易市场，即企业对企业进行排污权交易，“对排污权交易的监督管理机构提出了更高的要求。”调研报告称。
“排放权交易的至少要满足四个实施条件。”张建宇表示，即总量控制、指标分配、排污监督、违法处罚。无论哪个处理不好都会影响制度实施，包括监管。
如中国现行政策对在线连续监测系统(CEMS)还没有一个统一的政策规定，各地差别很大。如此监测不严的一个直接后果是，执法依据不足，执法不严。执法不严格意味着超标或超总量得不到有效的控制，致使整个排放权交易的意愿不高、动力不足。
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