流域治理试水：谁为中国水污染负责？
从数千米高空俯瞰，大大小小的河流在神州大地奔腾流驰，一路蜿蜒而去。
伴随着经济的快速发展，这些河流遭受污染的程度却越来越深。近年来，松花江污染、太湖蓝藻等大规模的流域环境冲突不断出现。
这些问题的爆发不仅在当时引发了当地民众对饮水安全的恐慌，同时也导致环保界对水务管理模式的重新思考——是沿袭过去的行政区域治理模式，还是采用流域整体综合治理的办法更有效？
在湖南等地，流域整体综合治理的尝试已经开始。
而在首创股份等环保企业眼中，逐渐启动的流域整体综合治理这块“大蛋糕”，显然要比单个城市污水处理项目这样的“小点心”更可口。
流域治理
2008年4月，国家环境保护部政策法规司司长杨朝迎指出，“全国地表水属中度污染，在国家环境监测网监测的744个地表水监测断面中，I-III类、IV类与V类、劣V类水质的断面比例分别为40%、32%、28%。”
严峻的数字提醒民众，水污染已经到了颇为严重的程度。
同时，水污染已呈现出区域化扩散的特性。对于某一城市而言，流域内其他城市的污水排放已和其息息相关。
但我国现行的流域管理体制是以水利防洪为核心，主要职能是水量调控，而水质控制、水资源供需调配则是以行政区域为主导。一旦遇到流域性大面积水污染的事件发生，现行的流域管理体制却无法在第一时间迅速地作出反应，并采取相应措施，从而影响到其他城市。
一个典型的例子，2005年11月吉林松花江发生的流域性水污染，最终的受害城市名单里也包括了黑龙江省哈尔滨等城市。
清华大学水业政策研究中心主任傅涛认为，水环境污染事件通常以区域为范围爆发，也就需要以区域而不是以城市为单元来系统解决。因此，以一定区域为对象的，跨出单一城市行政的规划、工程和治理模式，已经应运而生。而下一步，同样以区域为单位的环境投融资、跨区域运营服务、监管体系也必然成为主流。
而随着流域整体综合治理逐渐成为水务产业未来的发展方向，国家也即将针对流域立法。
在今年11月召开的第三届中国水务高峰论坛上，水利部水资源司司长高而坤透露，“流域法正处于探索阶段，近期将准备出台以太湖为主的流域立法。”
但在另一方面，流域污染的现实也催生了一个庞大的污水处理市场。
根据国家“十一五”重点流域水污染防治战略规划，到2010年，“十一五”重点流域中南水北调东线、三峡库区及上游影响区、太湖流域、滇池流域城镇污水处理率达到80%；淮河流域、巢湖流域达到75%；海河流域、辽河流域、松花江流域达到70%；黄河流域、珠江流域、长江中游达到60%以上。
而2006年我国城市平均污水处理率不过56%，这意味着污水处理率依然存在着巨大的的提升空间，同时也意味着庞大的污水处理量——仅以上重点流域新增城镇污水处理规模接近3000万吨/日。
试水
单座污水处理厂和一个重点流域综合治理项目的差距有多大？这笔账并不难算。
单座污水处理厂的日污水处理能力一般在10万吨左右，而一个重点流域治理项目的日污水处理量则在数百万吨上下。
对于习惯以城市、城区来划分业务范围的中国水务企业而言，这个诱惑不可谓不大。一旦与流域所在的地方政府达成合作协议，整个流域的污水处理业务也就能揽入怀中。
在进行流域治理尝试的企业中，首创股份不是最早的一家，但确实迄今为止手笔最大的一家。
就在上个月，北京首创股份公司总经理潘文堂介绍了湖南省区域污水处理项目的新进展。“目前已经签订4个地级市和9个县级市，未来2年内首创将完成全部的投资及运营工作。”
这个庞大的综合项目起始于一年前。
2007年12月，首创股份与湖南省签订了战略合作协议，将以BOT、TOT方式，在2010年前建成湖南省“三年覆盖计划”的城市污水处理厂，并按照国家有关规定，达标排放。
根据协议，首创将投资50亿元，湖南省政府则负责100亿的管网投资。据初步估计，这一流域整体综合治理项目涉及污水总处理规模约300万吨/日，104座待建污水处理项目。
在此次合作中，首创首次尝试“统一规划、整体投资、分步建设、流域管理”的运作模式。
按照计划，首创将首先启动湘江流域的污水处理设施建设，并建立湘江流域上下游水环境管理机制，包括建立跨行政区交界断面水质达标管理、水环境安全保障和预警机制以及跨行政区污染事故应急协调处理机制等。
事实上，在首创之前，桑德集团也已经做出了尝试。
2007年7月，桑德集团以BOT模式投资了长安区污水处理厂及户县污水处理厂两个项目。这两个项目的开工奠基亦是渭河流域水污染防治工作领导小组扩大会议的重要议题之一。
做出尝试的还有清华同方和北美环境有限公司联合体。
在松花江水污染发生后，该联合体通过与黑龙江省政府签订的协议，获得了参与松花江流域治理的资格，并先后投资7亿元建设运营了哈尔滨市太平污水处理厂、佳木斯东区污水处理厂等单位。
另一方面，中国水务投资公司的总经理刘正洪认为，目前应当加强区域水务管理、统筹城乡水务发展。建立区域水务管理必须培育出区域性水务集团公司，而且区域水务管理并不仅仅是污水治理，应该包括水源到供水的一系列。
“中国水务正在探索从水源-配水-治水-供水一线的水务管理模式，并在江苏宜兴、山东荣城等已开始实际工作。”刘正洪说。
协调机制
傅涛认为，在建立水的流域综合管理的过程中，建立流域间协调机制是至关重要的核心环节。
流域管理是一项涉及多部门、多省市、多利益主体的复杂系统。而国际上成功的流域管理经验显示，无论其机构设置方式有何不同，城市之间以及不同利益主体之间都需要一个协调机制，对于水资源紧张、生存压力大的流域尤其如此。
这种协调机制根据流域的不同，体现在国家之间、城市之间、不同行业之间。
“流域协调机制是集约化利用水资源，共同维护生存环境的手段。协调机制中，实现地方和不同利益的民主参与协商的机制，是其成功的关键。同时，流域协调机制必须明确国家、流域和地方的责任，并合理分工。”傅涛表示。
但地方责任的不明确，已经成为了当前流域整体综合治理中的风险所在。
城市水业在市政体系之下，以单个污水处理厂和自来水公司为主流市场项目单元，市场主体通过单个项目的市场竞争获得发展，以特许经营协议约定企业和政府的关系。而城市水业在以水资源为主导的流域化体系之下，则以流域为单元整体获得服务市场，经营机构或企业都需要通过中央、省或者流域机构通过法规形式授予其合法经营的权利。
究竟是谁来负责市场主体的选择？法律上的表述目前尚不清晰。
傅涛则认为，“2月28日通过新修订的《水污染防治法》，把水污染的责任都推到了县以上政府。县以上政府是责任主体，但是这个责任主体在省级部门、市级、县级部门如何划分责任，并没有被清晰的表现出来，造成了三个层次的政府之间存在一些责任的推诿。”
已经在流域治理方面尝试了一年的首创股份对于这点的体会最为深刻。
首创股份副总经理郭鹏表示，“在全国、流域和行政区域三个水资源管理层次中，流域管理这一十分重要的管理层次，尚未能充分发挥作用。现行流域管理机构在流域水资源管理中支撑能力薄弱，缺乏有效的行政、法律、经济和科技的手段实施有效的协调、控制、监督和管理。”为此，傅涛建议，应当由国务院直接对重点流域设置流域管理机构或临时流域管理机构，逐步建立和完善流域管理协调机制。该流域机构将成为流域水资源管理和污染控制的第一责任主体，具有在水资源和水环境领域监督、协调和检查各级地方政府的权力。
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