垃圾焚烧发电为何成“带刺玫瑰”
截至2008年，我国垃圾焚烧厂总数已达到70余座，每天垃圾焚烧处理量突破 5.5万吨。我国东部，特别是沿海城市，垃圾处理正在逐渐由卫生填埋为主向焚烧为主转变。由于我国在垃圾焚烧技术的研究、开发和应用方面起步较晚，相比之下，我国的垃圾焚烧设备的设计、生产和应用的水平和规模与发达国家的差距还很大。同时垃圾焚烧发电面临的社会问题越来越多，引起了社会各方面的关注。
1 无法回避的二恶英
以发展中国家的现实条件，执行世界上最发达国家的标准，公众是否可以考虑理解接受 ？
4月底在深圳召开的第三届生活垃圾焚烧处理技术与设施专题研讨会上，中国城市环境卫生协会常务副理事长刘京媛接受《中国能源报》采访时表示，近年来世界上对垃圾处理主要采取卫生填埋、堆肥和焚烧三种方式，其中垃圾焚烧已成为许多城市解决垃圾出路的主要方式。实践证明，焚烧垃圾可以使垃圾的容积减少 90%，重量减少70%以上，而且不会形成二次污染。每2吨生活垃圾相当于1吨原煤的热值，而且垃圾焚烧后产生的惰性残渣还可以得到有效利用。因此，焚烧垃圾发电是使垃圾减容化、无害化、资源化最有效的方法，但刘京媛也坦承，同时做到零污染是不可能的。
据记者了解，南京的垃圾焚烧发电厂项目从2007年公开招标至今，三年未动工，最大的阻力不是资金和技术，而是周边小区居民的坚决反对。居民反对的理由是：垃圾焚烧会产生出二恶英等对人体有害的有毒物质。参与此项目的上海环境集团技术副总监张小可对《中国能源报》记者说：“居民对此新兴项目不了解，主要还是宣传和沟通不到位，焚烧垃圾的确会产出有害物质，南京新厂采用国际上最先进的‘炉排炉’技术，使垃圾充分燃烧，严格控制氮氧化物和二恶英等有害物质的排放。同时，新厂建成后将排放指标与南京市环保局联网，并在厂区设置一大型液晶显示屏，将在线检测的上述数据同步显示屏幕上，让周边居民放心，并接收社会监督。”
徐振渠在接受《中国能源报》记者采访时表示：“二恶英定性是有毒的，但是定量分析更为重要，因为事物有一个从量变到质变的过程。砒霜有毒，使用不当会毒死人。但有造诣的中医，可以把砒霜作为一味中药治病，关键是掌握其含量。如果不建垃圾焚烧发电厂就可以解决垃圾问题，那最好不过了。但问题的关键是垃圾焚烧发电成为当下处理垃圾最有效的方法。目前我国二恶英控制执行的是世界上最严格的欧盟标准—0.1ng-TEQ/Nm3，正在运行的上海江桥垃圾焚烧发电厂二恶英排放量为0.038ng-TEQ /Nm3，上海御桥垃圾焚烧发电厂为0.018，天津双港垃圾焚烧发电厂为0.038，广州李坑垃圾焚烧发电厂为0.056，深圳南山垃圾焚烧发电厂为 0.031，中山中心组团垃圾焚烧发电厂为0.049，江苏太仓垃圾焚烧发电厂为0.067。这些数据都是国家核准的监测单位监测的，因此，就运行实践而言，对二恶英排放量低于0.1ng-TEQ/Nm3应该有信心。我们以发展中国家的现实条件，执行世界上最发达国家的标准，公众是否可以考虑理解接受？”
2 争议背后是信任缺失
政府监管不到位、企业技术和管理水平低，导致了公众对垃圾发电的信任缺失。
垃圾发电设施引发的争议不断集中暴发，有着城市建设设计丰富经验的中国城市建设研究院院长徐文龙接受《中国能源报》采访时表示，这一方面和群众健康和环境意识不断提高有关，另一方面也和政府监管不到位、企业技术和管理水平低有关，这导致了公众对垃圾发电的信任缺失。
“目前监管不到位是造成矛盾激化的主要原因。”徐文龙对《中国能源报》记者表示，在我国，涉及垃圾处理的主管部门有4－5家。其中焚烧发电属于新能源，归发改委主管；而从行业主管部门来说，则是住房和城乡建设部；处理设施的建设需要占用耕地，不能侵占基本农田和土地，涉及国土资源部；从环保排放角度看，则是环境保护部；如果是其他垃圾处理方式，如生物堆肥处理，还涉及农业部门。部门众多，部际协调效果还未实现统一。在许多城市，垃圾并没有做到“无害化” 处理；收集无序或是生活垃圾随意堆放，在广大农村更是随处可见。
“新建的垃圾处理设施都需要从选址开始规划”，徐文龙表示，合理选址应该在相关城市规划中得到体现。之所以一些城市垃圾发电厂周边居民出现过激行为，和当地政府不能有效执行规划有关。出于经济发展和房地产开发的利益诱惑，很多房地产项目是后来才建在垃圾发电厂周围的，并不是先有了居民区才建设发电厂。此外，发达国家在建设垃圾发电厂时，一般先论证，然后才建设，论证往往要经历5-10年时间，他们在选址时主要考虑二次污染控制的容易程度，要做到在同样环境保护条件和效果下，所选场址对居民影响最小。另外，即使二恶英控制在安全标准以下，居民还是不愿意在自己工作和生活的周围建上一座垃圾发电厂，这方面可以考虑对附近的居民给予适当的经济补贴。
3 “李鬼”带来的冲击
披着“可再生能源”外衣的垃圾发电厂却变成了“以煤为主，垃圾为辅”，凭借优惠政策，拿着政府补贴，其实是国家明令淘汰的“小火电”。
按照生物质发电相关政策，垃圾焚烧发电不仅可以被电网企业全额收购，而且可以享受一定的优惠政策，即在本省脱硫燃煤发电机组标杆发电价基础上加0.25元/千瓦时。然而，本意是鼓励垃圾减量处理、发展清洁能源的补贴政策，如今却引起了有关部门和业内人士的质疑。
“采用流化床技术的焚烧发电企业，以往是为了提高焚烧效率，需要向垃圾中添加一些煤、油等辅助燃料”，中国城市建设研究院总工程师徐海云告诉《中国能源报》记者，如今一些披着“可再生能源”外衣的垃圾发电厂却变成了“以煤为主，垃圾为辅”，凭借优惠政策，拿着政府补贴，其实是国家明令淘汰的“小火电”。
“国家给予焚烧发电补贴，本意是鼓励采取焚烧方式处理垃圾”，徐海云表示，处理垃圾是第一位的，毕竟在土地资源有限的情况下，填埋方式不具有可持续性。对于垃圾发电企业来说，既可以得到政府给予的垃圾处理费用，又可以得到发电上网的收入和补贴。同秸秆发电需要购买原料相比，垃圾发电不仅可以“免费”拿到原料——垃圾，而且还能从市政部门那里得到处理费。此外，垃圾发电属于资源综合利用项目，可以享受增值税即征即退的税收优惠，并能享受所得税减免的政策。
让政策制定者没有想到的是，如今，补贴政策引发了业内较大的分歧。
“这主要是缘于一些企业掺煤比例过高”，徐海云表示，受技术局限性的阻碍，添加煤等化石燃料辅助燃烧，是流化床焚烧发电企业普遍面临的一个问题。由于利益驱动，一些地方政府和企业在“小火电”关停并转后，打起了垃圾焚烧发电的主意。徐海云在调研时就曾注意到，一些垃圾焚烧厂发电厂设计配置过大的机组，还有些为了配置大的机组，故意夸大建设规模。常规焚烧垃圾发电最多也就能达到每吨垃圾发电300度左右，而一些发电项目甚至可以实现每吨垃圾可发700度甚至900度电，依靠目前的技术，不掺煤是根本不可能实现的。
实际上，我国垃圾成分较为复杂，垃圾成分、热值变化太大，特别是灰分大、水分高，使得垃圾热值低，造成必须通过添加辅助燃料才能稳定燃烧，才能保证焚烧温度达到国家标准和安全彻底焚烧的要求。为了规范垃圾焚烧发电，2008年9月，环保部、国家发改委、国家能源局联合出台了“环保82号文”《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》。按照该政策规定，采用循环流化床焚烧炉处理生活垃圾作为生物质发电项目申报的，其掺烧常规燃料质量应控制在入炉总质量的20%以下。
北京中科通用能源环保有限公司总经理金坚表示，运行厂家并不都愿意添加辅助燃料。“垃圾焚烧添加煤作为辅助燃料是因为目前中国现有城市垃圾还未进行分类收集，热值偏低。从运行成本角度分析，添加煤量越少经济上越有利；但从发电蒸汽需要温度看，需借助添加煤的方式，将烟气温度提高到850℃以上”，金坚说，目前从事垃圾焚烧行业的很多单位都在试图解决添加辅助燃料的问题。
但由于流化床垃圾发电厂受到“变相小火电”的质疑，业内流化床垃圾发电厂并未享受到相关政策优惠，致使企业经营及行业发展受到严重影响。
徐海云表示，目前一种较可行又合理的做法是根据处理的垃圾量计算补贴。实际上，政府部门也试图通过监管垃圾处理量，来控制掺煤比例的问题，但目前这一做法存在难度。“我们觉得以垃圾产生的热值来计算比较好，以没有外加辅助燃料的垃圾本身产生的电来测算”，徐文龙建议，由当地政府主管部门发放垃圾处理费的财务凭单，确定垃圾处理总量，然后由有关机构对当地实际情况估算垃圾热值，再根据垃圾热值估算发电量。最后，按估算的发电量发放电价补贴。
4 成本与补贴的角逐
如果补贴不能弥补企业成本的话，势必将对企业的积极性产生影响，企业就会出现“偷工减料”、以煤充垃圾等问题。
自1985年深圳建设了第一座垃圾焚烧发电厂以来，受市场化机制和可再生能源政策的鼓励，垃圾焚烧处理技术在无害化处理水平中所占比例逐年提高。而且焚烧时产生的热量可以用来发电，使垃圾焚烧发电成为颇受市场追捧的投资项目。据中国城市建设研究院的调研数据，焚烧占垃圾处理方式的比例从2001年的约 1%提高到2007年的约10%，尤其是2004年以后增长更为明显。目前，在建的垃圾焚烧发电厂有近50座。
在许多城市，地方政府往往希冀通过市场化手段，来解决城市基础设施和市政公用事业投资不足的问题。“垃圾处理市场化的政策，也从很大程度上弥补了我国垃圾处理行业政府投资能力的不足，大量BOT项目开始涌现，尤其是以BOT垃圾焚烧发电项目为主”，刘京媛对《中国能源报》记者表示，对BOT项目的监管，地方政府仍普遍感到力不从心。由于缺乏有效的监管机制，在对垃圾发电质量的判定上容易产生分歧和争议，进而影响垃圾处理费的支付，导致政府和企业之间容易产生矛盾和纠纷。而在项目前期，企业投资数额较大，往往承担着较大风险。因此，这种状况对投资者信心造成了一定影响。
此外，“‘82号文’明确规定：烟气二恶英类物质排放标准提高到0.1ngTEQ/m3”，刘京媛介绍说，对垃圾处理排放指标的严格限制，也使企业需要提高环保投入和运营成本。
“除了政府监管不到位、环保要求高等因素外，补贴金额少是目前垃圾焚烧发电企业面临的普遍困难。”卡万塔能源广州办事处总经理王雷接受《中国能源报》采访时表示，虽然国家给出“电价上浮0.25元/千瓦时”的政策来支持社会资金投资该行业，但不继续支持煤电联动，煤价上涨而电价没有上涨，垃圾处理费的补贴也没有随之水涨船高。这给垃圾发电行业带来负面影响，使准备涉足该行业的投资人不敢进入，已经进入的投资人则无法生存。
在国内，建设垃圾焚烧项目需要进行可行性研究，并得到国家相关部门核准后项目才能成立。可研分析投资回报是有限度的，按照当时物价估算回报，物价上涨就需要与政府商谈补贴增加的问题。一般政府补贴增长依据的是通货膨胀指数。金坚举例说，在1990年宁波凤林垃圾焚烧厂进行可研时，燃油价格低于3000元 /吨，现在油价已经超过8000元/吨，而垃圾处理费的政府补贴仅从100元/吨涨到130元/吨，远远不能弥补企业成本。“企业内部潜力无论怎么挖都是亏损”，金坚说。
“如果补贴不能弥补企业成本的话，势必将对企业的积极性产生影响，企业就会出现‘偷工减料’、以煤充垃圾的问题。”徐海云表示，如果不上调补贴电价的话，就要提高垃圾处理费，以弥补企业收入的不足。
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