对我国电子废物法律规制的思考
随着我国电子行业的不断发展壮大，电子产品在国民经济和社会生活中发挥着越来越重要的作用。同时，已经积累众多的电子废物也带来诸多负面的影响：一方面严重地污染土壤、河流、地下水、大气，危及人体健康；另一方面，大量开采用于电子产品生产的矿产资源，导致地质灾害不断发生、矿山环境破坏和矿产资源的日益短缺，进而引发资源枯竭型城市的一系列问题，而大量囤积的电子废物又造成资源的严重浪费。对此，越来越引起全社会的关注。更为重要的是，按照发展是第一要义和全面、协调、可持续发展的科学发展观的要求，我们需要大量充足的资源供给，而我国矿产资源的日益短缺使我们感受到发展的阻力。为此，需要通过提高资源的利用效率，变废为宝，充分发挥包括电子废物在内的各类废物资源的作用，以支撑我们经济社会的快速发展。
电子废物作为资源的综合体，蕴藏着众多珍贵的资源，对于电子废物的再利用、循环利用是解决上述“负面影响”的重要途径。废旧电子产品中存在大量的金属、塑料、玻璃等成分和稀有金属元素。据有关资料估计,平均一吨电脑及部件要用去大约0.9kg黄金,270kg塑料,128.7kg铜,1kg铁,58.5kg铅,39.6kg锡,36kg镍,l9.8kg锑,还有钯、铂等贵重金属。仅这0.9kg黄金,价值达6000美元。有资料表明，仅报废的计算机主机，其成分就包括:钢铁54%，铜铝20%，塑料17%，线路板8%，其中线路板还含有金、银、钯等贵重金属。可见,废旧电子产品的回收利用具有明显的经济效益（见中关村《废弃电子电器产品逆向物流体系研究报告》）。从国际的经验看，美国没有批准《巴塞尔公约》，因此没有禁止电子废物的过境转移。据美国环保局确认,用从废旧电子产品中回收的废钢代替通过采矿、运输、冶炼得到的新钢材,可减少97%的矿废弃物,减少86%的空气污染,76%的水污染；减少40%的用水量,节约90%的原材料,74%的能源,而且废钢材与新钢材的性能基本相同。但相比之下，由于我国批准了《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》（简称《巴塞尔公约》），相应的法律也把电子废物作为危险废物，严格禁止流入我国。同时，由于缺乏规范电子废物回收再利用的法律，没有实现对电子废物法治化的有效管理，电子废物不能切实地依法实现有效的再利用、循环利用。
一、有关规制电子废物立法理念
（一）关于否定电子废物法律规制的理念
1.否定对电子废物管理专门立法的主张
主要有两种假说，即“基本法律依据已经具备说”和“电子废物种类繁多不易立法说”。第一种假说认为：我国有关规范电子废物的基本法律依据已经具备，不需要制定相关法律。其具体的支撑依据是：第一，“清洁生产促进法、固体废物污染环境防治法对电子废物的回收、处置已作了规范”；第二，“清洁生产促进法对产品提出了减少有毒有害物质使用、采用便于回收利用的设计的要求，规定对部分废弃产品实行强制回收制度，并要求国务院有关主管部门制定强制回收产品目录和回收办法”；第三，“2004年对固体废物污染环境防治法进行修订时，增加了政府制定规划和政策鼓励废弃物回收利用的要求，并对电器回收处置企业设立了准入条件；到目前为止，电子电器产品回收利用的基本法律依据已经具备”。第四，“循环经济促进法对电子废物的回收责任和循环利用作了进一步的规定”。第二种假说则认为：电子废物种类繁多不便于统一立法。其具体的理由是：“由于电子废物种类繁多，回收、处置、利用的方式、方法、途径差异较大，法律无法对电子废物的回收、处置和利用问题做出统一而又具体的规定”。
2.对上述否定性主张的评价
首先就“基本法律依据已经具备”的观点来说，清洁生产促进法对产品提出了减少有毒有害物质使用、采用便于回收利用的设计的要求，实际上这一规定没有什么太多的实际意义，因为它并没有对电子产品在生产、设计过程中所应控制的具体元素和对控制这些元素的基本要求规范清楚；同样，所谓的“清洁生产促进法已经规定对部分废弃产品实行强制回收制度”，事实上是这一规定十分原则，很不具体，没有对电子废物的回收问题做出有针对性的规范，属于泛泛的政策声明，不可实施、不可操作。再就“固废法”来说，该法仅仅对电器回收处置企业设立了准入条件，但整部法中人们甚至找不到“电子”两个字，有关电子废物的回收问题，也未能做出规范。最后，再来看看循环经济促进法，尽管这部法律确实对电子废物回收问题做出了规定，但不系统，不完整，没有合理关注电子产品及废物生命周期循环的五大系统，仅仅是将电子产品及其废物生命周期的五大系统管理问题，拆分、组合到人为设定的“3R”原则之中，而没有尊重物质循环的客观规律做出切实有效的法律规范。
其次，再来看看“电子废物种类繁多不便于统一立法”的观点。事实上，世界上许多国家都对电子废物的回收处理和循环再利用问题做出了法律规范。欧盟甚至有统一的有关规范电子废物回收再利用法律WEEE和有关规范电子产品污染防治管理的法律ROHS；国务院七部门也联合制定了中国的ROHS即《电子信息产品污染控制管理办法》。真正的原因是这一假说没有搞明白，电子废物立法究竟要规范什么？电子产品及其废物的共性告诉人们，可以对电子产品及其废物统一立法，规范污染防治和资源回收利用问题，因为电子产品及其废物的物质组成是相同或者相近的；对其防治的方法也是相同或者相近的；对资源再利用的要求也是相同或者相通的。
（二）关于对电子废物法律规制的不同主张
除了上述反对专门依法规制电子废物的观点外，对于如何规范电子废物管理，也还有各种不同的主张。其争论的焦点是将电子废物作为危险废物以处理处置管理为重点，还是将电子废物作为资源以回收再利用管理为重点。一种观点认为，由于我国批准了《巴塞尔公约》，而该《公约》把电子废物作为危险废物，禁止或者限制过境转移，且我国已经制定“固废法”，履行了对《巴塞尔公约》的国内法衔接。因此，对于电子废物的法律规范，均应当与《巴塞尔公约》和“固废法”相一致。按照这样的立法理念，我国就难以从境外引入电子废物进行拆解和再利用，这种理念对于我国从战略上解决经济社会发展的资源供给问题是不利的。但这种观点强调电子废物对我国土壤、地下水、河流、大气及人体健康污染破坏的严重性，也是不无道理的，也是一个重要的问题。另一种观点则认为，电子废物可以发挥二次矿山的作用，既可以实现对资源的高效利用、循环利用，在一定程度上解决我国资源短缺问题，也可以减少矿山环境的破坏，减少资源枯竭型城市的压力。
二、我国电子废物法律规制的现状
就迄今为止我国有关电子废物管理的法律规制情况看，涉及的法律、法规不少，但均过于原则和抽象，没有对核心问题做出具体规范；部门规章涉及核心规范问题，但法律效力较低，强制性缺乏；法律和法规之间存在着立法理念上的差异。
（一）相关法律的情况
涉及电子废物管理的法律有三个：清洁生产促进法、固体废物污染环境防治法、循环经济促进法。
1.关于清洁生产促进法。这部法律对有关清洁生产问题做出了要求，即要求在生产设计过程中①从设计上防污染和提高资源利用效率：“改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率；减少或者避免生产过程中污染物的产生和排放；优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备；产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案”。②从原材料选择上防污染和提高资源利用效率：“采用无毒、无害或者低毒、低害的原料，替代毒性大、危害严重的原料；采用资源利用率高、污染物产生量少的工艺和设备，替代资源利用率低、污染物产生量多的工艺和设备”。但这些规定仅仅是对生产的一般性要求，不是专门针对电子产品的绿色设计和绿色制造进行的规范，没有反映出电子产品生产的特征，因此，对于规范电子产品生产只有原则性的要求，而不具体和明确。就是源头要求不明确；物质指向不具体，泛泛而谈；没有对电子产品生产元素具体控制要求的规定，特别是不能作为规范电子废物管理各种行为活动的直接法律依据，也不能发挥法律规范的实际作用。
2.关于固体废物污染环境防治法。这部法律对有关产品及包装物的绿色设计和绿色制造做出了一些规定：“产品和包装物的设计、制造，应当遵守国家有关清洁生产的规定。国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求，组织制定有关标准，防止过度包装造成环境污染。企业事业单位应当合理选择和利用原材料、能源和其他资源，采用先进的生产工艺和设备，减少工业固体废物产生量，降低工业固体废物的危害性。”但这些规定实际上只是做了非实质性的三件事：一是对清洁生产促进法做出了衔接，即规定：“应当遵守国家有关清洁生产的规定”，继续了清洁生产促进法的原则性和抽象性规范；二是做出了一个授权规定，即规定由国务院标准化行政主管部门制定有关标准；三是对企业事业单位提出了原则性要求，对电子产品设计和生产做出了抽象的规范，仅仅涉及对电器废物处理处置的原则性规范，没有对电子废物做出任何规范，甚至整部法律找不到“电子”的字样。
3.循环经济促进法的情况。这部法律对电子废物做出了明确的法律规范，但明确的是电器电子产品，而不是广泛的电子废物，主要内容包括：第一，“对在拆解和处置过程中可能造成环境污染的电器电子等产品，不得设计使用国家禁止使用的有毒有害物质。禁止在电器电子等产品中使用的有毒有害物质名录，由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门制定（第19条第二款）。”这一条款涉及了如下内容：一是对电器电子产品的拆解和处置的防污染问题做出规范，请注意，这里是规范对电器电子产品的拆解和处置，而不是对电子废物的拆解和处置；二是对电器电子产品生产设计及原料选择上的规范。这一条款的规定未涉及电子废物。第二，“对废电器电子产品、……等特定产品进行拆解或者再利用，应当符合有关法律、行政法规的规定（第38条）。”这一条仅仅做出了一个无目标的法律衔接，而且仅仅规范的是废气电器电子产品，而不是广泛的电子废物。第三，“回收的电器电子产品，经过修复后销售的，必须符合再利用产品标准，并在显著位置标识为再利用产品。回收的电器电子产品，需要拆解和再生利用的，应当交售给具备条件的拆解企业（第39条）。”这一条涉及如下内容：一是有关电器电子产品的回收问题，请注意，不是电子废物回收，而是电器电子产品回收；二是有关电器电子产品的再利用问题，不是电子废物再利用问题；三是有关电器电子产品拆解问题，而不是电子废物拆解问题。第四，“法律责任”部分涉及的有关内容（略）。第五，关于生产者责任问题，法律中规定了大量生产者责任，体现了以生产者为主的生产者责任，但泛泛的生产者责任也主要侧重于在可行的范围内，对所有产品普遍实行责任延伸是不可能的，主要针对回收量大的，其他逐步进行延伸；主要是针对污染责任和高效利用的责任；是框架性、原则性规定，具体通过国务院的名录确定，没有具体明确对电子废物回收的责任。
从循环经济促进法的上述规定看，有如下两个特点：一是将物质循环五大系统拆分组合在上述条款之中，没有对五大系统做出清晰的规范；二是没有对电子废物进行规范，仅仅涉及对电器电子产品部分问题的规范。
（二）相关法规、规章的情况
1.电子信息产品污染控制管理办法的情况。这个管理办法就法律的引导功能来看，是较为全面地对电子产品的绿色设计和绿色制造做出了具体、明确而又系统的规范，明确了对电子产品生产设计、原材料使用、工艺选择的防污染要求，特别是对几种特定原料的控制要求，同时明确了名录管理制度、进出口管制制度等内容。做出了各项义务性、禁止性和限制性规定，并设置了一些处罚手段，但主要限于法律、法规之间的衔接，而且局限在行政责任追究上，强制力缺乏，不涉及电子废物回收再利用问题，法律规范位阶也较低。
2.再生资源回收管理办法的情况。这个管理办法，明确了再生资源包括报废电子产品；明确了对再生资源回收的合同方式，并明确了合同的主要内容，是一个较为有效的措施。有关“再生资源的收集、储存、运输、处理等全过程应当遵守相关国家污染防治标准、技术政策和技术规范”的规定，明确了一个法律上的衔接，即这一规定的实际效力依赖于有关污染防治标准和技术政策和技术规范的规定，而不能直接体现其效力。
3.电子废物污染环境防治管理办法的情况。这个管理办法，对如下问题做出了具体要求：一是限制或者淘汰有毒有害物质在产品或者设备中的使用；二是公开所含铅、汞、镉、六价铬、多溴联苯（PBB）、多溴二苯醚（PBDE）等有毒有害物质；三是要求对产品做出废弃后以环境无害化方式利用或者处置方法的提示。鉴于这个办法以电子废物污染防治为规范的重点，关注生产、处理处置过程中的污染问题，因此未系统规范废物回收中的污染防治问题，也未涉及电子废物回收再利用问题。
4.废弃电器电子产品回收处理管理条例的情况。首先，这个条例明确了一个矛盾的立法目的，既规范废弃电器电子产品的回收处理活动，又寻求促进资源综合利用和循环经济发展。由于这个条例依据固废法制定，因此偏重于对废弃电器电子产品的回收处理，而不是回收再利用。尽管立法目的中提及促进资源综合利用和循环经济发展，但由于按照固废法走《巴塞尔公约》的路径，难以实现对电子废物的回收再利用。其适用范围的规定，可以说明这一点。第二，有关适用范围的规定，包括①将废弃电器电子产品进行拆解的活动；②从中提取物质作为原材料或者燃料的活动；③用改变废弃电器电子产品物理、化学特性的方法减少已产生的废弃电器电子产品数量，减少或者消除其危害成分的活动；④将其最终置于符合环境保护要求的填埋场的活动；⑤列入《废弃电器电子产品处理目录》的废弃电器电子产品的回收处理及相关活动；⑥不包括产品维修、翻新以及经维修、翻新后作为旧货再使用的活动。第三，关于生产者责任的规定，明确了生产者对废弃电器电子产品的回收责任，并进一步确认生产者可以委托销售者、维修机构、售后服务机构、废弃电器电子产品回收经营者回收废弃电器电子产品，但主要强调生产者的责任，没有明确行关方责任。第四，关于建立回收系统问题，“考虑到目前一些地方存在的群体化家庭手工作坊式的拆解处理活动，予以取缔或者在短期内转化为完全符合处理企业资格的企业有一定困难，需要有一个从分散拆解处理向地域化集中、再向企业化集中处理的过程”，条例明确了实行多渠道回收和集中处理制度。但仅仅限于回收处理，而未涉及回收再利用问题，与立法宗旨不协调。
从以上对法律、法规和规章的梳理，可以得出这样的结论：我国关于电子废物回收再利用的法律规范极不完善，不利于实现国家发展是第一要义和全面、协调、可持续发展的科学发展观这一战略任务的要求。
三、对建立完善我国电子废物管理法律制度的建议
我国有关电子废物管理法律规制的上述状况，不能满足国家发展战略的需要，为了实现国家核心战略目标，应当完善我国电子废物管理的法律规范，为此提出如下建议：
（一）从战略的高度认识电子废物回收再利用的重要作用
如前所述，应充分重视发挥废物对支撑我国经济社会发展的作用，这是保证国家在科学发展观指导下，实现全面、协调、可持续发展的重要举措。应当对循环经济促进法有关资源综合利用的内容通过行政法规和部门规章具体化，进一步明确资源综合利用的规划、名录和标准。
（二）应当尽快建立电子废物回收、处理处置和再利用系统
电子废物回收系统的建立，是保证废物再利用、循环利用的基础和前提，没有回收系统就难以实现对废物的再利用和循环利用，就难以发挥废物在支撑国家经济社会发展中的重要作用。同时，应当在建立回收系统的同时，加强对回收再利用系统的环境监管。
（三）完善相关立法工作
迄今为止，我国尚无专门规范电子废物回收再利用的法律，已有的法律没有明确对电子废物做出法律规范，已有的相关规范也过于原则；法律与行政法规在立法理念尚存在分歧；部门规章规范的不够具体；整体上法律规范的效力欠缺、可操作性不强等。应当尽快建立完善我国电子废物回收再利用的法律规范系统，以便为保证国家经济社会的持续发展，提供重要的资源供给。为此，希望此次论坛能够为我国电子废物管理的法律制度建设做出应有贡献。
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
