武汉20部法规难管湖泊 填占、污染湖泊依然上演
“一座湖泊是城市的一双秀目，一窝笑靥，一只美脐。”居住在武汉的著名作家刘醒龙这样描绘着这个城市特有的文化象征。湖泊寄托了无数武汉人儿时的记忆：碧水连天，荷叶涟涟，飞鸟蹁跹，群鱼戏水，草长莺飞；夏可摘莲花，捕虾蟹，戏清水；冬可采湖藕，观飞鸟，尝鱼鲜。这些老武汉人曾经的美好生活，现在看来，却只是个传说。
湖泊在消失，城市在流泪。为了遏制住湖泊面积锐减的势头，武汉市接连制定了20多部地方性法规，并成立了市委书记带头的“铁腕治湖”小组。然而，填占湖泊、污染湖泊依然在偷偷上演。人们不禁要问，为何20部法规加上市委书记的铁腕治湖，仍然管不好一个湖呢？
立法护湖
据《经济参考报》记者粗略统计，截至2011年，武汉已制定20多个与保护湖泊相关的地方性法规。法规之多、体系之全，力度之大，涵盖之广，为全国罕见。
为挽救正在迅速消失的湖泊，2002年3月，武汉颁布实施了《湖泊保护条例》，这是我国第一部对湖泊进行全面、综合性管理的地方性法规。条例将武汉所有湖泊都列入保护名录，明确表示要打击围湖建设、填湖开发等行为。条例还要求水务部门实施湖泊执法巡查制度、湖泊审批听证管理办法等，制定中心城区湖泊保护规划，设立湖泊保护蓝、绿、灰“三线”，并对湖泊进行勘界立桩，严厉打击非法填占湖泊行为。
随后的2005年，武汉又颁发实施了《武汉市湖泊保护条例实施细则》，2010年又出台了《武汉市湖泊整治管理办法》。
在系列法规的指导下，2005年初，武汉制定了《武汉市中心城区湖泊保护规划》。根据规划，武汉先后投资数十亿元，相继实施了“清水入湖”、“一湖一景”、水质“提档升级”、岸线生态固稳等湖泊治理与保护工程。
2007年底，武汉市又投资30多亿元，启动“大东湖水网”工程：以东湖为中心，通过涵闸、港渠从长江向沙湖水系和北湖水系引水，将沙湖、东湖、严西湖、严东湖、杨春湖、北湖等6个湖泊连为一体，实现江湖连通。
到了2009年底，武汉大力推进保护湖泊工程迎来“历史性”机遇。国际湖泊界最高盛会世界湖泊大会在武汉召开，并发表了《武汉宣言》。武汉向世界承诺：“让湖泊休养生息”，“积极鼓励公众参与湖泊治理，让公共意识和有关活动推进湖泊治理工作”。
武汉市也一直高调宣称要用“铁的精神、铁的纪律、铁的手腕”推进湖泊保护与治理。武汉市委书记阮成发曾在一次会议上，痛陈湖泊面临的四大突出问题：垃圾围湖现象十分严重；环湖无序开发屡禁不止；湖泊水质污染仍未得到根本遏制；湖泊长效管理机制尚未真正建立。为此，他专门组建了湖泊保护工作领导小组，并亲自担任组长，要求杜绝蚕食、填占湖泊行为，真正还湖于民，“让湖泊走近市民，让市民亲近湖泊”。
利益作祟
然而，10年过去了，填湖、污染等问题并未就此打住。武汉市水务局副局长赵陟说，这些条例的实施一定程度上扼制了违法填占湖行为。但是，趁执法人员不注意而偷偷填湖的行为依然存在。目前，武汉市湖泊保护只好由形态控制为主向生态修复为主转变。业内人士坦承，在高调护湖却填湖不断的怪圈背后，是地方和部门利益在作祟。
依照国务院批复的武汉市城市总体规划，武汉市水务局起草编制了武汉中心城区38个湖泊“三线一路”(蓝线、绿线、灰线和环湖道路)保护规划。武汉市水务局湖泊处处长黄天荣介绍，如果这个规划确定下来，离湖泊水域线30米以内作为绿化用地，严禁建筑开发。离水域线330米内，严禁高层建筑和高密度建筑。“如果‘三线一路’最终确定，就相当于给湖泊上了一道保护锁，再想填湖占湖就很困难了。”黄天荣说。
然而，这个规划已费时几年，经过市政府会议多次讨论，目前尚未最终定稿。“每次讨论，总有一些区长提出不同意见，硬要将自己辖区内的湖泊说成鱼塘不予画线，或者是要求缩小三线范围。”一位多次参与讨论的某部门领导告诉记者，湖泊周边的地块都是开发商眼中的香饽饽，区政府宁愿将湖填埋卖钱而不愿花钱保护。
由于三线范围尚未确定，武汉城区湖泊周围依然有大量楼盘临水而建。记者近日走访沙湖、东湖发现，不仅临湖30米之内有大量建筑，还有楼盘压着水域线而建，个别楼盘甚至将小区景观台伸向湖中一米多。
武汉市水务局湖泊处副处长周承甫告诉《经济参考报》记者，最近沙湖刚开始填的时候，他们曾接到群众举报，并带着执法人员到现场叫停过几次。但是，没多久就有领导打来电话，告诉他们这是市政府重点工程沙湖公园建设需要，要给予特殊政策。
周承甫介绍，武汉市规定：在最高水位时能被覆盖的面积都算作湖面面积，而沙湖公园将占用的45亩湖面都在沙湖最高水位线19.7米以下。“所以，沙湖公园的填土建设并未侵占湖面面积，不算填湖，我们也就没理由干涉了。”他说。
除了政府部门的利益掺和其中，还有湖泊所在农村的利益。原先各湖泊分别属于不同的农村所有，是村里的集体财产。近几年，武汉市曾出资收回过几个湖泊，但是由于缺乏资金等原因，还有大量湖泊属于村集体所有。
武汉市水务局科员马陟介绍，许多农村在湖泊上养殖作业，给湖泊生态环境带来威胁。而且，水务部门要开展相关湖泊整治得事先征求所在村的意见。他说，武汉市水务局曾经对沙湖设立岸线碑，却遭到沙湖村的反对，要求支付100多万元的占地费，水务局没有答应沙湖村要求。后来，许多界碑遭到了破坏。
处罚不够
面对湖泊被填、保护不力，黄天荣很心痛，也很无奈。他摇了摇头说，“其实，我们的权力有限，虽然表面上说我们是主管部门，实际上根本没有多少实质性的管理权。”
据了解，武汉市政府已将湖泊保护的权力下放到各区政府，管理模式上主要是“分级、分部门、分地区管理三结合”。由于管理上的分割性，上下级之间、部门之间、地方之间协调不够，形成了“多头管理，各自为政”的现象，一个湖泊往往有10多个职能部门参与管理，导致湖泊在开发与管理上的混乱。
例如，水务局主要负责监督协调、宣传和服务，农业局负责湖上的渔业执法和渔业资源保护，林业局承担湿地生态系统的建设和保护，环保局负责湖区的环境监测和排污管理，城管局负责查处填湖和湖边违建行为，还有规划、园林、土地等等部门分别参与各自领域的湖泊管理。有网民疑虑，这些部门看似分工明确，但都大多会从本部门利益出发，加剧湖泊管理上的无序化。
同时，也有武汉市民认为，武汉湖泊众多，分布范围广，湖泊岸线长，而且非法填湖行为大多发生在夜间，与执法部门打“时间差”，玩“躲猫猫”的游戏，打击起来确实有一定难度。
目前的《武汉湖泊保护条例》对填湖行为的处罚过轻，最高也只是罚款5万元，不足以震慑填湖者。黄天荣说，“5万块钱对于许多填湖者来说微不足道，他们得到的利益远不止这个数。只有加大处罚力度，才能有效制止非法填湖行为。”
而且，即使抓到违法填湖行为，也只能将其驱赶而不能扣押运土车。“由于我们没有执法权，公安或者城管部门才有执法权扣留运土车和违法填湖者。”黄天荣说，“我们的执法队伍前脚走，运土车又开始填湖了，执法人员总不能24小时守着所有的湖岸线吧？”
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