创新体制机制 遏制农村污染
农村和农业是连接人与自然的主要纽带，农村地区是中华民族生存发展的主要根基。然而，由于体制机制等原因，农村环境污染日益加剧，威胁农业发展和农民身体健康。本版今日特刊登理论文章，围绕如何通过体制机制创新解决农村环境问题展开探讨，希望读者有所借鉴。
当前，农村环境污染趋势加剧，不仅制约农业发展，还威胁农民身体健康。然而，由于体制机制等原因，一些地方农村环境管理工作尚处在远程、单一、被动的状态。本文拟以农村基层环境保护为切入点，通过对农村环境保护存在的突出问题、原因危害分析，力求探索从根本上破解这些制约农村环境保护发展难题的途径和方法。
农村环境污染的主要类型
■阅读提示
农村环境污染主要有4种类型:仍未减慢的累积性污染、居高不下的新增型污染、不稳定因素多的转移型污染和体制、机制不健全造成的管理缺位型污染。
各种分析表明，当前主要有4种类型的污染威胁着农村环境。
一、仍未减慢的累积型污染
累积型污染是指长期以来污染农村环境且一直未能得到有效解决的四大传统污染源:
畜禽养殖业粪便及冲洗废水的污染。散养直排，规模养殖偷排、直排现象仍十分普遍，这种状况既污染农村空气，更加重水环境污染。
以小麦秸秆为主的种植业秸秆污染。每年秸秆集中焚烧产生的烟尘、一氧化碳、二氧化碳严重污染大气环境。同时，倾倒河道、沟渠的秸秆对排洪、泄洪也形成威胁。
农药、化肥、农用薄膜过量使用造成的土壤、地表水体和地下水污染。由于化肥养分不能被农作物吸收，农药、薄膜不能降解，持续残留在土壤中。不仅破坏土壤性能，挥发后还污染大气环境。同时，残留在土壤中的化肥和农药会随着雨水和农田漫灌冲入水体，污染水环境。
污灌造成土壤污染。由于污灌管理不严，灌溉土壤区域、农作物种类缺乏规划和限定。加上对灌溉污水达标缺乏常规监测，失控的污灌造成土壤、地下水、农作物污染，威胁人民健康。
二、居高不下的新增型污染
近年来，随着我国现代化进程和城乡统筹发展步伐加快，农村新的污染源逐渐形成:
一是农民集中居住造成的污染。随着城镇化的发展和人口的增加，一些地方的农民集中居住，而污水和固体废弃物处置设施建设滞后，集中排放令土壤难以消纳。二是乡村旅游业造成的污染。近年来，乡村旅游业迅速发展，人流增加，畜禽屠宰增多，饮食残渣、洗涤污水大都直排水体。三是生活方式改变造成的污染。水冲式马桶、塑料袋、电子废弃物逐渐增加。然而，一些农村缺乏承载城市生活方式所产生污染的排放处理设施，成为新的污染源。四是农村生活垃圾填埋场造成污染。一些农村通过集中填埋处理生活垃圾，运行过程中多数未按“填埋、消毒、覆盖”规定进行处置，垃圾渗滤液污染地下水和土壤。
三、不稳定因素多的转移型污染
随着产业结构调整，工业生产排放污染逐步由中心城市移至周边县城。“十二五”期间，一些地方县城内的工业园区迁至农村。随着产业的集聚发展，工业园区的污染物种类、排放量持续增加，农村环境承载负荷加大。虽然工业园区配套建设了污水处理厂，但从管理和运行现状看，由于入园企业行业跨度大，污染物种类多，而污染治理设施执行排放标准偏低，造成工业园区污染加重。
随着新农村建设，农民就医问题得到解决，而农村医疗快速发展带来的环境问题也随之凸显。特别是医疗废弃物管理不规范、处置缺乏设施，给农村环境带来新的污染。
四、体制、机制不健全造成的管理缺位型污染
由于体制、机制不健全，环境管理仍存在一些问题:对点多、分散的不法企业偷排、直排行为管理乏力，难以胜防；监管覆盖面不够，客观上给违法排污者以可乘之机；乡村对环保工作的认识滞后，环境管理缺乏政策、法规、机构、编制支撑，不想管、不愿管、难以管的状况普遍。
造成农村环境污染的深层原因
■阅读提示
造成农村环境污染日趋严重的深层原因包括:环境形势及任务变化的敏锐性不够，对工业园区的重要性认识不足，对基层环境管理体制机制建设紧迫性感不强，对农村区域环境质量与全域环境质量关系认识不清，对主要环境管理制度执行缺位或不到位。
全面分析造成农村环境污染日趋严重的深层原因，归纳起来有5点:
对我国环境形势及任务变化的敏锐性不够。一些地方忽视工业污染源随着工业园区的迁建已转移到农村，并与原有的传统型污染产生污染交汇，仍将环保工作中心放在城市和县城，环保力量配置与管理任务严重失衡。
对工业园区在环境保护中的重要性认识不足。目前，工业园区污染排放对农村环境质量形成威胁。虽然一些地方环保部门也在积极探索工业园区环境管理道路，但从目前园区管理模式上看，还处于“自助型”(工业园区自行建立或明确内部相应部门兼任环境机构)和“派驻型”(县级环保部门抽调人员组成园区环保机构或设立窗口)多种形式并存状态，管理力度远不能适应环境保护要求。
对基层环境管理体制机制建设紧迫性感不强。当前农村环境形势十分严峻，环境保护任务异常艰巨，然而我国农村最基层的乡一级政府还未设独立的环保机构。农村环境管理仍是远程管理，在完成上级部署任务、配合各级部门检查、办理新闻媒体和群众投诉查处的过程中实现环境管理。
对农村区域环境质量与全域环境质量关系认识不清。我国环境质量监测点位和断面大都设在农村区域内，而农村环境规划体系、环境监测网络体系、环境质量管理体系、环境污染防治体系、环境文化教育体系规划建设严重滞后。农村环境资源缺乏有效控制，农村环境状况无相应监测数据反映。农村环境污染防治缺乏力度，农村环境质量日趋下降。
对主要环境管理制度执行缺位或不到位。一是“三同时”制度执行不到位。一些地方现有投入使用的农业、工业污染处理设施大未执行建设基本程序，设计、建设无资质要求，无建设行政管理质检部门验收。污染设施工艺调试管理处于空白状态。二是企业超标排放限期治理范围无限定。对限期治理企业治理期间是否达标排放的要求坚定性、明确性不够。从现实状况看，列入限期治理企业，在治理期间的污染物大多超标或直排。三是在线监控设施建设和运行问题突出，在一定程度上掩盖了企业违规排放。
此外，部分法律法规已不能适应经济社会发展的需要。改革开放30多年来，我国经济社会发生了翻天覆地的变化，然而从基层环保部门执法实践来看，有的环境法规已难以操作，农村环境管理法规缺失。
农村环境管理体制机制的创新
■阅读提示
创新农村环境管理体制机制应建立以县为主，工业园区、乡(镇)互动运行的基层环境管理新体制；建立健全基层环境管理新的工作运行机制；完善主要环境管理制度，有效封堵威胁农村环境安全的“六个黑洞”。
笔者认为，体制、机制和制度不完善是制约农村环境管理的主要问题，因此，必须创新体制、机制，构建农村环境管理新格局。
一、建立以县为主，工业园区、乡(镇)互动运行的基层环境管理新体制
加强县域环境保护机构建设，使其编制、装备、经费能够与职能、任务相适应。目前，我国环境管理体制由国家、省、市、县4级政府环保部门构成。其特点是市以下环保机构不健全，编制人员少、技术装备弱、专业水平低、人才结构不合理，经费预算少。要把强化县域环境保护机构建设摆到重要议事日程，统一规划、制定标准，出台政策，考核验收。
设置隶属于县级环境保护部门的工业园区环境保护分局。明确机构规格(建议高于乡，低于县)，明确职能、编制、制定相应的能力建设标准。同时，加快工业园区管理方式由“自助型”、“派驻型”向独立主导型转变，环境管理内容由单一的服务招商引资、项目审批向全面负责园区环境管理转变。
建立乡镇环境保护机构。可与乡镇政府相关联的内设科室合并设置，增挂乡(镇)环境保护办公室(科)的牌子。明确与县级环境保护机构的指导关系，确立对乡域环境保护的职能、职责，经费财政列支，人员纳入乡级编制管理，接受县级环保部门的领导和工作指导，配备相应的装备。在成立初期，县环保局应下派人员进入乡镇环保办公室参与具体工作。在此阶段，省、市环保部门，特别是市级环保部门，应派人对新成立的乡镇环境保护机构进行指导、组织培训。同时，调剂经费、装备支持乡镇环保机构建设，使之能尽快成为农村环境保护工作的主要力量，切实肩负起区域环境保护任务。
二、建立健全基层环境管理新的工作运行机制
我国现有环境管理运行机制已经为建立县、工业园区、乡镇工作机制提供了成功经验。即宏观指导与业务指导相结合，分级管理与属地责任相结合，目标管理与环境质量管理相结合。要通过科学的设置内设机构，合理明确相应职能、职责，为建立健全县、工业园区、乡镇三级环境保护新的工作运行机制奠定基础。
县级环保局在对工业园区和乡镇环保办公室实施领导和指导的同时，制定县域环境保护政策法规制定，编制区域环境规划，下达环境质量管理、年度环境目标制定和任务，组织环保工作和环境质量考核等。
工业园区环保分局作为县级环保局下设局，在园区管理部门的支持下，负责园区范围内的环境保护工作。编制园区环境保护规划，制定环境管理规范，建立环境管理制度，研究探索园区管理部门、环境管理部门、企业、污染设施投资建设、以及运行维护企业“四位一体”的社会化、专业化、市场化工业园区环境管理新机制。
乡镇环保办公室作为乡镇府内设机构，负责乡镇区域内环境保护工作。编制区域环境规划，负责区域环境质量管理，组织完成年度环境保护目标任务，负责一般性污染源监督管理。制定农村环境宣传教育规划、计划，编制乡环境保护年度经费预算，探索建立村、组、户农村污染防治公众义务参与网络体系建设。
三、完善主要环境管理制度，有效封堵威胁农村环境安全的“六个黑洞”
严格执行建设项目环境管理“三同时”制度。全力推进建设项目设计建设、工业调试、试生产管理、正式投产验收全过程环境管理。严格污染防治设施设计、建设资质管理和专业化验收，开展以污染治理设施建设为主要内容的项目建设环境工程监理。实施污染治理设施工艺调试备案制度，企业做到持证排污。
创新污染治理设施在线监控设备投资、运行管理模式。应用物联网和参数控制方法，采用全过程闭环管理系统的在线监测设备，为确保环境安全提供有力保证；解决现有在线监测设施污染只有主要污染物无特征污染物、工业污染源排放控制不力的问题；弥补现有在线监测设施“只监不控”的工艺缺陷；研究在线监测设施投资、运行社会化模式，投资企业在线监测工作质量接受政府监督，数据向政府负责，政府支付运行维护费。切断在线监控与被监控企业的经济利益关系，有效发挥在线监测设施在环境管理中的重要作用。
严格实施污染治理设施年体制度。对3年以上的生产性企业的污染治理设施开展以“四检”为重点的年度体检:检查污染处理设施工艺链条和机电设备的完整性和完好性；检查有无渗漏，有无污染，有无排污暗管，防止土壤、地下水污染；检查生产污水排放量、排放污染物种类、实际处置污染量、稳定达标排放记录和持证排污情况；检查在线监测设施运行是否正常。
拓宽农村面源污染防治工作思路。地方环保部门要抓住国家重视水利工作的机遇，在临近河、沟、渠的农田边挖截水沟，农田挖收集坑，将截流的水引入农田收集坑，切断农田残留的化肥、农药被雨水和漫灌带入水体的路径，以此解除水体污染。
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