工业园区污染治理成现实难题
夕阳下，三根直径约半米的红色管道，静默地伸向海岸边的滩涂。墨绿色的工业废水喷涌而出，异味熏人。污水在滩涂上冲刷出河道，并汹涌汇入杭州湾入海口。由于地处隐蔽，多数时间里，潮水淹没了这些鲜为人知的污水管道。
“来过几次，这次污水颜色又变化了，以往看到过黑色、灰褐色、红色、黄色等多种颜色，绿色还是第一次见到。”2012年12月12日17时许，站在浙江省余姚市黄家埠工业园的污水处理厂排污口，宁波市民间组织守望家园创始人林启北对《财经》记者说。
这三根管道的另一端在黄家埠镇工业园的滨海污水处理厂。这家处理能力为每天3万吨的污水处理厂，占地45亩，2005年一期工程投入运营。黄家埠工业园是余姚市电镀、印染等重污染企业的主要安置区，自2000年以来，陆续接纳了一批位于余姚江流域的重污染企业，然而，污水处理厂只有这一家。从这里排出的废水，水质并不达标。
滨海污水处理厂内只有简易的中央控制室，在线监测设备上显示PH值与温度两项参数值。根据污水处理标准，出水水质的PH值要控制在6-9，而12日夜间，这一数值在10至12之间不断变化，一直处于超标状态。
从1979年设立蛇口工业区起，中国工业园区建设已经走过33年历程，工业园区在聚集产业、招商引资方面曾经发挥极大效应；但另一方面，政府主导的工业园区过度依赖土地、税收等优惠政策招商引资，导致配套支撑体系不健全，环境治理不佳等问题也日益突出。
随着产业聚集，工业园区的治污思路从分散式布局变为集中式管理，工业废水变为统一收集、统一处理。然而《财经》记者实地调查杭州湾沿岸的绍兴、余姚、宁波等地多个工业园区发现，很多指标未纳入监测范围，甚至有工业废水“大户”将不达标污水直排入海。此前，中华环保联合会曾针对九个省市区的18个工业园区的环保状况做过调研，结果显示这些工业园区全部存在水污染问题。
环保部门官员也坦承，监管手段单一、以罚代管难以奏效，工业区污染治理成为现实难题。
企业自排污难监管
12月12日午后时分，杭州湾上涨的潮水漫过滩涂，颜色各异、粗细不等的排污管道在泥土和石块掩盖下，从四面八方伸入海岸滩涂。污水瞬间形成巨大的河塘，黄褐色的工业废水与潮水颜色差异十分明显，呈漩涡式向周围迅速扩散。
其中一根白色的粗管内部轰鸣作响，提升泵房将工业废水直接排出，这根管道是滨海新城内知名企业——宁波王龙集团有限公司(下称王龙集团)的排污口。
涉足化工、食品添加剂、纸业、包装等多行业的王龙集团，是全球规模最大的食品防腐剂山梨酸、山梨酸钾生产企业。
王龙集团多次被当地NGO举报将污水直排入海。“每次缴纳罚款后就继续开工，整改结果是将原有管道及排放区域用沙土和石块掩盖，并将管道进一步延伸到更隐蔽处，还是直排污水。”林启北说。
王龙集团所在的小曹娥镇工业园区，毗邻黄家埠工业园，其也作为功能区，承担了接纳余姚江流域的印染和电镀等重污染企业的任务。但是，和黄家埠工业园一样，其污水处理厂没有相应变化。王龙集团的污水未能被纳入该工业园区的管网做统一收集与处理，仅能由企业自行处理后直接排放。
目前，全国省级以上工业园区超过1500家，其中各类国家级开发区222家，还有数千家各类工业区等。随着工业园区不断拓展，相应的治污设施建设却未能跟上发展速度，类似王龙集团这种单独处理污水的企业不在少数。
据中国石油[9.04 0.78% 股吧 研报]和化学工业联合会化工园区工作委员会调查数据显示，国内真正能够按照一体化理念规划建设园区，并且具有一定安全、环保管理水平与有效应对措施的化工园区不到100家，不及全国化工园区总数的1/10。因此，在积极倡导化工企业进区入园的同时，又不得不面对众多基础设施薄弱、管理水平参差不齐的中小园区。
正如国家城市给水排水工程技术研究中心原常务副主任贾旭原撰文《中国西部工业园区污水治理的解决方案》中所指出，工业园区迫切需要完善现有的排水系统和相应的污水处理技术。
宁波市直辖的宁波杭州湾新区，陆域面积235平方公里，遍布着电镀、印染等高污染企业。其中印染区内多家企业多年来就自行处理污水，直到2012年才确定被划入宁波杭州湾新区水处理公司，但相关手续还在交接，目前尚未完成管线改造。
如今，流经宁波杭州湾新区内的几条河流，气味恶臭、河水泛黑，河畔常见死鱼。
类似的情况在其他工业园区也时有出现。湖南、陕西、江西等地的多处工业园区企业偷排废水污染滩涂河流等，致使村民养殖鱼虾出现死亡的事件屡有曝光。浙江绍兴县滨海工业区(下称滨海工业区)的水处理厂排污口附近，新二村村民陈天勇圈起一片水域在此养殖，2012年11月陈家的鱼一夜之间大批死亡，损失达近2000斤。“是由于园区内一个排污管道破裂，绿色污水汇入鱼塘造成的”。陈天勇保存了当时的污水取样，但滨海工业区管委会环保局副局长金国龙否认这起“死鱼事件”与工业污水有关。
工业区内的企业自行排放污水时的管网通常是深入地下的暗管，较为隐蔽。附近有渔民在深夜里发现一些偷漏排工业废水的排污口，但因为园区内企业较多，很难分辨是哪家企业的排污口。
企业自行处理污水，给监管者也带来更高成本。从治理污染的角度看，建立工业园区的好处之一是，污水处理可以集中管理、规范操作，然而，从目前状况看，集中处理效果也不尽如人意。
集中处理能力有限
王龙集团案例突出体现了工业园区对集中排污能力规划不足的问题。
目前，一般工业园区仅设一个集中式的污水处理厂，随着进驻企业的增多，工业废水水质水量变化大、污染物浓度高、营养物质不平衡，各企业排放的废水成分非常复杂，污水处理能力由此遭遇瓶颈。中国环保产业协会水污染治理专业委员会副主任王凯军曾对媒体指出，到目前为止，中国各级各类工业园区已经超过了已建城市污水处理厂数量的两倍以上，应该尽快解决这一特殊类型的环境问题。
在宁波杭州湾新区水处理公司，要接收化工、铸造、汽车、冶炼、电镀等多种类型的工业废水，目前正在升级改造。“近几年来园区发展较快，未来还要新上很多企业，污水容量需求增大。”该公司总经理黄静民说。这次改造将原有的每天污水处理能力4万吨，升级到6万吨，预计2013年春节后改造完成。
余姚市黄家埠工业区的集中污水处理厂——滨海污水处理有限公司，在2007年、2009年及2011年因为排放不达标污水，曾被行政处罚。
小曹娥镇工业区的电镀园区，密集分布20家电镀企业，其中16家电镀企业委托小曹娥镇的众安污水处理厂，统一收集、处理工业废水。该污水处理厂因为处理不合格的废水超标排放，在2006年、2007年、2008年、2009年、2011年也分别被环保部门行政处罚过。
国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部研究员刘勇在宁波、杭州等多个城市考察时发现，很多工业区内的集中污水处理厂都是间歇式地运转——白天设备正常运行，晚上关停设备直接将工业废水排放或者用水稀释后排放。其主要原因是处理成本高昂。由于上游承接的企业污水很难达标，污染物种类复杂且浓度不同，因此必须采用多种技术才能实现有效处理，这直接增加了处理成本。
小曹娥镇工业区目前正在原有的电镀、印染等老工业区基础上打造一座滨海新城，工业区内随处可见招商引资广告。数十家大型化工、印染、重金属类企业已入驻园区并投产，而现有的污水处理厂更难以胜任处理未来众多企业产生的较大污染源。造成工业园治污能力不足的主要原因是：园区建设未能实现环保“三同时”，即园区建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
工业园区概念来自发达国家，其工业废水处理厂通常也只有一个，但“西方发达国家的工业园走在中国前面，关键在于单个处理厂能力的配套以及相应管网的配套齐备。规划的前瞻设计以及规划执行很重要。” 刘勇指出。
湖南衡阳松木工业园区是经湖南省政府批准的省级工业园区，是湖南省“盐化工产业基地”，规划总面积39.1平方公里。而据媒体报道，这个建好投入使用近四年的化工园，竟然没有落实环保“三同时”，企业已投产，而园区集中污水处理厂还未运作。重污染企业将湘江当做天然污水处理厂，每天成千上万吨未经处理的污水直排湘江。
据绍兴滨海工业区管委会环保局副局长金国龙介绍，国内不少工业园区往往是先用地，后铺设管网，造成排污管网铺设不足或延迟。滨海工业园区先进行了管网铺设，再进行用地建设。因此，110公里的管线全部并网进入工业区污水处理厂，进行统一处理。
一旦规划不足，事后补课，扩建的最大障碍就是成本造价剧增。规模较小的污水处理厂每次技改都要几千万元，比如余姚黄家埠镇工业区的污水处理厂如果技改要花费五六千万元；而规模较大的绍兴滨海工业区此前做过整改，将化学耗氧量(COD)排放标准由165毫克/升提升到100毫克/升，投资达到4.7亿元。
由于环保要求加强和节能减排的需要，环保部提出水污染物排放总量控制，即排污不能超过额定控制总量。不少地方在尝试污水量化考核办法。政策压力再加上污水处理厂集中处理能力不足，处理成本以及扩建成本太高，造假就成为许多污水处理厂的自然选择。根据环保部数据，全国投运的城镇污水处理设施共3184座，总设计日处理能力为1.36亿立方米，实际平均日处理水量1.06亿立方米，换算为年处理量为367亿立方米。
水利部副部长胡四一在国新办新闻发布会上曾指出，2010年全国废污水排放总量达750亿吨。
江西省政府不得不提出要求，今后三年内该省所有工业园区建成污水处理设施并投入运营，工业园区污水集中处理能力力争达到每日200万吨，处理率达到80%，削减COD14.6万吨。据相关媒体报道，江西省政府部署了工业园区污水处理工程，主要是在全省94个工业园区全面建成污水处理设施，并建立较为完善的园区工业废水管网等。
但更不乐观的是，一些污水处理设施被当做了摆设，不正常运转的情况比比皆是。为督促这些设施正常运行，环保部在2012年下发《关于公布全国城镇污水处理设施等重点减排工程》的公告，以期各级环保部门、新闻媒体和社会各界予以监督。
混合处理不当
为了弥补规划不足，余姚市政府相关部门曾专门探讨，王龙集团的污水处理管线接收并网问题。初步方案是，将企业管线并入同在小曹娥镇工业区内、不远处的余姚市城市生活污水处理厂，但后者拒绝接入。
至于绍兴滨海工业区，其集中污水处理相对规范，但它也遇到城市生活污水与工业废水混合处理的问题。
污水处理专家董良杰介绍，生活污水中通常生化耗氧量(BOD)较高，而工业废水中尤其是印染企业要使用大量颜料，其污水中COD以及芳香烃类污染物较高，“两种不同类型的污水，处理方式完全不同，混合处理无法彻底”。比如生活污水可以采取微生物法降解处理，而工业废水中电镀企业产生的含有重金属的污水，会将微生物杀死，最终会导致两种类型的污水都处理不好。
这一问题在江浙地区十分普遍。比如，滨海工业区的产业布局类型较复杂，各类企业735家，其中印染企业43家，园区已初步形成纺织制造、化纤化工、生物医药、包装材料、机械机电等产业集群，制造出含不同类型的污染废水，有效处理难度很大。
雪上加霜的是，如王凯军所指出，有一些工业园区，在招商伊始就承诺企业进入园区后，不需考虑污水处理问题，园区有集中污水处理厂；有的虽然要求入园企业进行预处理，但是企业入园后却不再对排放的污水进行预处理，直接排入集中污水处理厂，甚至是城市污水处理厂，造成污水处理厂严重超设计负荷运行，给稳定达标运行带来很大的问题。
在北京大学环境科学与工程学院副教授籍国东看来，工业废水与生活废水应严格分开。只是国内很多地区达不到这一要求，经常由于管理等多种原因将两者混合处理。
据刘勇介绍，发达国家工业园区内的工业污水有“两道处理”的严格规范：企业通过自身的预处理达到标准后，排放到集中式的污水处理厂，再采用生活污水的技术第二次处理，达标后排放。其流程看似与中国相同，但本质上的差别是，前者可以做到严格地分开处理，也就是企业必须先行有效处理后，才可排到下游的城市污水处理厂；而中国是第一环节企业执行不严，导致未达标的工业污水在集中式污水处理厂中与生活污水混合，最终无法用现有技术方案彻底处理。
事实上，混合处理污水，也往往造成监管责任无法厘清。原因在于，工业污水由环保部门负责监控，而城镇生活污水由排水公司负责，上级主管单位是住建部门。
余姚市住建局排水管理处处长邹浩军称，上级单位考核水质问题只针对生活污水，王龙集团的工业废水如果要并过来，企业预处理后就必须达到城市生活污水标准，且有环保部门出具的出水合格检验报告。“贸然接收，会影响城市生活污水的管网”。
负责滨海工业区集中污水处理的绍兴水处理发展有限公司副总经理蔡建峰表示，混合处理“指标基本是可控的”。然而，2012年12月4日，国际环保组织绿色和平对外公布了该污水处理厂的出水水质中含有多种有毒有害物质，包括氯代苯胺、全氟化合物(PFC)、全氟辛酸(PFOA)等，这些物质在水环境中均有一定毒性。
这是绿色和平在今年5月采集的水样，送至英国埃克赛特大学实验室做出的检测结果。
指标宽严之争
蔡建峰向《财经》记者回应称，绿色和平所指控的化学物质均不列入污水处理厂的日常检测范围，也未在国家的现有检测标准中。“绿色和平是以国际标准做的检测分析，而发达国家的标准不能拿到发展中国家来，中国对这个指标宽松一些，目前主要以COD指标为控制重点。”
中国现行的《城镇污水处理厂污染物排放标准》，对工业废水排放到内河或海域有不同要求。以滨海工业区为例，共有18项指标，绿色和平检测出的物质确实不在范围之内。
浙江省海洋与渔业局海洋监测预报中心曾长期对涉及工业园区的重点入海排污口进行监控，除环保部制定的常规性检测指标以外，也对其他特征污染物进行监测，包括两类：多氯联苯类、邻苯二甲酸酯类、壬基酚等多环芳烃类有机污染物，以及银、铝、砷、锰、镍、铅、锡、铊等重金属元素。
上述的特征污染物在检测结果上污染严重，由于遭到环保部门多次强烈反对，这些特殊物的监测在最近两年内被终止。不过，中国人民大学环境学院院长马中透露，环保部已经意识到中国的污水标准与国际的差距，目前正在完善标准，可能覆盖更多检测指标。
“中国完全有能力和技术做出这些特殊物质的检测，关键在于中国是否有勇气敢于直面这些污染物。”一位浙江省海洋与渔业局人士说。
治污成本考量
刘勇表示，工业园区聚集企业本是减少环境污染的手段，但污水集中后遇到的最大问题是并没有实际和有效处理，污水处理执行不严、监管不力。
主要原因在于：工业园区内很多规模企业都是招商引资进来，关系网复杂。目前小曹娥镇等众多工业区对引进的企业实行了所谓“一事一议”政策。余姚市环保局一位官员对此的解释为“特事特办”。
多地环保官员皆表示，工业园区的背后实则是经济与环保的博弈，两者如何制衡取决于地方政府决策者的意志。
2012年12月，王龙集团再次被环保部门处罚2万余元。绍兴滨海工业区对企业排污的罚款纪录也再创新高，有四家企业被责令停产整改。由于余姚正在申报生态城市，上级督察组在12月进行特殊检查，余姚市小曹娥镇工业区近期也关停了不少电镀、印染企业。
余姚市环保局党组成员、调研员吴建军表示，节能减排的压力每年都在增加，为达标排放，连续三年来斥资2.7亿元对全市电镀产业进行整治，但是企业要生存，所谓整治也不能全部关停,“产业升级不是说说就行，涉及到很多人的吃饭问题”。
印染企业是传统的用水与排水大户，绍兴滨海工业区的一家印染企业负责人告诉《财经》记者，该公司污水处理的成本每年在近千万元，而最近几年印染市场环境不佳，更令企业的生存处境维艰。地方环保官员也坦承，这些高污染产业存在多年，涉及企业利益与当地传统产业结构，真正整改取缔还需一定时间。
此外，基层环保部门权力有限，往往在监管方面只能“抓小放大”。负责管辖小曹娥镇工业区的余姚市环保局泗门镇环保所，经常接到投诉电话，环保执法人员称，无论大小企业都有问题，“但经常在检查时连大企业的大门都进不去，只能管一些小企业”。
一些园区管委会虽然下设了环保机构，名曰环境执法，但实质上既当裁判员又当运动员，通常使环境监管处于“真空”状态。
比如，江苏省阜宁化工园区应对环保执法检查的措施就十分“独特”。园区各个入口均有人24小时轮岗值守，如有陌生人进入，尤其是携带拍摄器材的，园区第一时间就会知悉。与此同时，治污设施就会处于正常运转状态。
2010年3月至10月，中华环保联合会对国内18个工业园区实地调研发现，企业一旦入园，对其环境监管就成了“免检”程序。甚至地方政府会规定一些“土政策”，防止“干扰”园区内企业正常的生产活动。
环境监管涉及多个环节，首先，执法人员在现场采集水样后，送到上级监测站，然后，经过多道程序审核。“多个程序中只要有一个环节出状况，这次检查就算泡汤了。”上述环保执法人员称，“执法时明知道这个企业有问题，但出来报告后可能水质就达标了。”
即使发现污染问题，企业为此付出的成本也极低，无法形成威慑力。
按《水污染防治法》《水污染防治法实施细则》规定，可对不达标企业进行罚款等行政处罚，性质严重时责令整改及关停。但最终做何处罚，包括罚金金额并不由执法单位决定。通常是基层环保部门上报调查结果，市局级环保验收委员会决定，委员会一般由副局长、党组成员组成。
在泗门镇环保所副所长沈国富的印象中，小曹娥镇工业区通常罚款金额是2万元左右，很少高于这一数据。“2万元罚金对年产值达几个亿的大企业就是交钱了事，违法成本不高。”
目前环保政策法规在罚金上未对企业进行区分。沈国富建议，应考虑不同违法性质、不同产能规模的企业造成的不同环保危害，做不同额度的处罚，倒逼企业必须使用污水处理工艺设备。
北京公众环境研究中心主任马军多次到国外考察，“国外的工业废水如果不达标排放，处罚十分严厉，严格实施‘按日计罚’制，企业甚至最终可能因罚款导致破产。”
另外，国外的监督机制不止环保部门，还有公民环境诉讼的司法保障以及社会公众参与等多层面协力监督。而中国目前的环境公益诉讼仍有法律障碍，案件很难被法院受理，但仍不失为未来监督污水达标排放的突破口。马军建议，可借鉴国外机制，利用污水处理设施的在线监测设备，公布污水排放数据，实现网上一小时一报，以信息公开的公众监督方式来遏制企业和污水处理厂的水污染。
“盲目规划，以经济为动力，将所有企业都集中到工业园区内，环境危害与影响已超出了现有的环境承载能力。”吴建军说。目前仍有不少工业园区虽定位于清洁能源技术和高端产业带，但实际招商引资时，有不少高污染企业混入其中。
如果集中治污的效果达不到，企业集中排污的叠加作用就会凸显，加之处于相对聚集封闭的空间，聚集企业的工业区无疑会成为一个污染重灾区。
吴建军认为，当前迫在眉睫的课题是，对工业园区从规划、环评上作出真实的环境承载能力评估。
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