金永祥：创新城镇排水设施建设融资模式
——访大岳咨询有限公司总经理金永祥
将于2014年1月1日实施的《城镇排水与污水处理条例》（以下简称《条例》）明确规定：鼓励社会资金以多种形式参与到城镇排水与污水处理设施的投资、建设和运营中……过去10年，社会资本以特许经营方式融入污水处理行业屡见不鲜，有许多成功的融资案例，而城镇排水设施的建设、运营，少有社会资金介入。那么，《条例》的颁布实施是否意味着，我国城镇排水设施建设运营将吸引更多的社会闲置资金参与进来？如果是这样的话，民间资本该以怎样的方式进入到城镇排水领域？什么样的运作模式可以让各地政府、社会投资人和广大排水户的利益多赢？为此，本报记者采访了公共事业领域投融资专家大岳咨询有限公司总经理金永祥。
完全市场化有待时日
在我国，城市排水基础设施建设的步伐与快速的城镇化发展相比，显然滞缓了。很多城市还都是雨污合流，排水管网的职责除了“纳污”、还担着“泄洪”的职责，让本就脆弱的排水设施不堪重负。
金永祥认为，城镇排水设施的建设运营完全市场化还有待时日。首先，在排水管网普遍存在雨污合流的情况下，我国城镇排水系统兼具防洪功能，而这一功能具有极强的社会公益性，责任重大，落实雨污分流还要有相当的时间，所以管网设施建设运营完全市场化显然不现实。其次，排水管网与各类排水（污）户相连，这些广泛且不特定的排水户的排污管理及排放执法对企业来说是不可实现的。最后，排水系统情况比较复杂，现有设施状况很难评估甚至有些设施位置都无法确定。如果将排水设施的建设运营完全市场化，政企之间责任边界很难厘清，权利、义务不明确，内耗会很大，难以形成一种互利互惠的运作模式。
他说，就国内目前的排水系统而言，最好不采取直接融资的方式，可通过间接融资的模式，一方面可以有效弥补各地政府的投入不足，缓解供需矛盾，另一方面也有利于排水设施建设管理，保障公共服务的安全、稳定性。
项目融资方式需创新
据记者了解，2003年以来，我国进一步放宽了基础设施产业市场准入，鼓励非国有资本在更广泛的领域参与基础设施建设，特别是借鉴吸收国外新型融资模式和金融工具，新的项目融资模式（BOT、BT、TOT、PPP）在供水、污水处理、垃圾处理和轨道交通领域得到广泛应用。
2004年7月，经国务院批准的投资体制改革方案以《国务院关于投资体制改革的决定》颁发。其中明确提到：“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业领域。鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资方式，参与经营性公益事业、基础设施项目建设。”
因为排水行业属于非经营性基础设施项目建设，其融资方式必然有其特殊性。金永祥指出，要吸引更多的社会资金投入到城镇排水设施建设中，应该根据每个项目的具体情况进行项目结构设计，通过设置合理的项目条件进行恰当的收益和风险分配，吸引社会资本投入。
基础设施投融资项目与特许经营关系密切。2004年，原建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，同年下发了《关于印发城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的通知》。
金永祥认为，城镇排水设施融资项目的结构设计必须考虑排水基础设施的非经营性特征。关键是政府和社会资本之间的边界要清晰，既能保证社会资本获得基本的回报又能提高排水设施建设和管理效率。他以长沙市岳麓区污水处理项目为例：社会投资人负责污水处理厂的建设和运营，同时负责与污水厂相连的排污干管的投资和建设，干管的运营仍然由政府所属机构负责。
根据以往经验，社会资本可以参与排水设施的投资和建设，但不适于参与排水设施的运营（排水执法难、雨洪责任重）；社会资本只适于参与排污干管的投资建设，不适于排水设施中支管的投资和建设。
另外，社会资本为排水设施提供债权融资容易操作，但提供股权融资可能会遇到困难，因为社会资本要求回报是正常的，不要求回报的往往会存在看不见的风险，因此，在融资方式的项目结构和规则设计上应该考虑社会资本的可预期回报。总之，在城镇排水设施建设项目融资模式的探索中，要有创新精神。
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