欧盟如何用严法治“雾霾”
欧盟委员会近日认为，英国没能有效应对空气污染问题，许多城市空气中的二氧化氮含量过高。一份报告显示，白金汉宫附近的污染水平为全英国最高，几乎是欧盟法定要求的4倍，因此决定对英国政府采取法律行动。
英国违反空气指令遭起诉
据英国媒体报道，英国环境部近日公布的数据显示，伦敦市中心白金汉宫附近的污染水平全英国最严重，接近欧盟法定限度的4倍。王宫(博客,微博)附近的二氧化氮(也是造成雾霾的主要原因)水平为每立方米空气中含有152微克（一微克等于一百万分之一克），欧盟的法律规定每立方米不能超过40微克。英国全国污染最严重的50个地点全部在伦敦，包括杜莎夫人蜡像馆、大英博物馆以及议会大厦等景点周围的地区。在欧洲，空气质量是由欧盟发布的指令来进行规范管理的，这些指令对欧盟成员国有法律上的约束力，欧盟成员国的城市，在空气质量标准上，不能违反这些欧盟指令。
自上世纪70年代以来，欧盟陆续发布了多部大气环境标准指令，这些指令的发布与实施对保护和改善成员国的空气环境、有效预防和控制大气污染、实现共同的环境目标起到了非常重要的作用和法律保障。
欧盟大气环境标准包括环境空气质量标准和大气污染物排放标准。欧盟大气环境指令要求，各成员国在其领域建立“区”、“块”两个基本管理区域，空气质量评价和空气质量管理应在所有区内和块内实行。“区”、“块”遍及欧盟各成员国领土范围。
欧盟为加强区域大气环境保护工作，定期制定包括区域联防联控目标和措施的欧共体环境行动规划。由于这一行动规划属于政策性的文件，它需要条例、指令等立法予以实施。为此，欧盟制定了一系列包括区域联防联控措施在内的空气保护立法。欧盟各成员国将这些大气污染联防联控的指令转化为本国内的法律或者法令予以贯彻落实。
2008年4月，欧盟通过了《环境空气质量指令》，这项指令也被称为环境空气质量标准及清洁空气法案(2008/50/EC)，该指令规定了所有污染物特别是PM2.5的排放限值标准。欧盟还发布了成员国排放上限指令，规定了2010年主要污染物整体排放上限。欧盟还明确了工业污染物的排放标准，当年欧盟通过了工业排放指令，明确规定工业排放标准。
欧盟2008年《环境空气质量指令》要求成员国把空气中含有二氧化氮等污染物控制在一定的水平以下。英国按规定应该在2010年达到要求，但是英国政府承认，伦敦可能需要一直等到2025年才能达标。
二氧化氮主要由柴油汽车和卡车产生，对人体的肺部组织具有强烈的刺激性和腐蚀性，从而导致呼吸系统疾病，对于居住在城市车道附近的居民及患有哮喘的人非常有害。
控制二氧化氮对于英国来说一直比较困难。英国为了减轻空气污染，把全国划分为43个区域。2010年的时候，这43个区域中就有40个没有达标。欧盟允许成员国宽限5年的时间降低二氧化氮的水平。英国承认，有16个区域到2015年截止时间仍不能达标。英国政府估计，一些地区(包括大曼城、英格兰中西部、摩西塞德、格拉斯哥)要等到2020年才能达标，而伦敦更是要再多等5年。
欧盟认为这个时间太久了，无法接受，因此首次决定对成员国在二氧化氮问题上提出起诉。法国、瑞典、丹麦、希腊也都没有达标却没有被起诉。欧盟否认针对英国，欧盟官员说：“我们的当务之急是保护公众的健康和环境。我们认为英国人也希望这样。”
欧盟治理雾霾的立法历程
在欧洲治理空气污染的过程中，完善的法律和严格的标准发挥了重要作用。为了治理空气污染，欧盟通过立法制定了一系列健康保障排放标准和治理目标，以应对来自各个部门、各个行业的污染物排放，进而改善空气质量。
2005年9月，欧盟委员会提出一套改善欧洲空气质量的主题战略，力图在2020年以前将欧洲因空气污染造成的早死人数减少40%，同时提高欧洲的生产力水平，降低欧洲的医疗费用开支。
这项战略的主要目标是通过开发和在整个欧盟推广降低污染物释放的新技术，减少欧盟国家臭氧污染和其他污染物的排放，特别是减少空气中的细微粉尘。此外，欧盟委员会还希望在现有各项规定的基础上，制定一个统一的指导性法律，保证欧盟改善空气质量的措施能够贯彻执行。2007年12月，该项战略获得欧洲议会的批准。
2008年4月，欧盟部长理事会通过一项有关空气质量的法规，该法规名为《环境空气质量指令》，该指令提出了欧盟有关空气中悬浮细颗粒物含量的统一标准。新法规的通过表明欧盟通过制定限制可吸入颗粒物PM2.5(即粒径小于2.5微米的颗粒物)的浓度(可吸入颗粒物年平均浓度25微克/立方米)确保提高欧盟空气质量的决心和意志。
《环境空气质量指令》将原有的4个指令和1个欧盟理事会决议合并在一起，该指令为降低空气中危害人体健康的细微颗粒物PM2.5和粗颗粒物PM10的含量设定了标准和具体达标日期。
根据《环境空气质量指令》，各成员国必须于2020年年底前把城市地区的悬浮细颗粒物在2010年的基础上降低20%。要实现这一目标，就必须在2015年年底前把悬浮细颗粒物降低到接近每立方米20微克的水平。《环境空气质量指令》还规定，在城市以外的地区，各成员国必须在2010年至2015年间把悬浮细颗粒物降低到每立方米25微克的水平。就各成员国整体而言，可吸入颗粒物含量须控制在年平均浓度25微克/立方米的水平。上述目标最迟须在2015年达到，对于某些成员国则可以在2010年达到。
但《环境空气质量指令》却被批为“标准太低、执行不力”。以PM2.5为例，该指令规定到2020年，欧盟各成员国须在2010年的基础上平均降低20%。从2010年起年均浓度目标控制在25微克/立方米以下，而且从2015年起才在欧盟各国强制执行。然而该标准远远低于世界卫生组织建议的标准—10微克/立方米，也不及美国的标准—12微克/立方米。即便如此，这一标准也未能在成员国得到很好的执行。
欧盟空气指令有法律执行力
与其他指令一样，大气环境标准指令只规定了针对整个欧盟、某一成员国或某一类污染源所要达到的大气环境目标或污染物排放要求，并未给出到达指令要求所采取的措施或手段。因此，成员国可以自由选择达到指令所规定目标的各种环保措施。
在执行欧盟大气环境标准指令时，成员国可分为两个阶段实施。第一阶段是指令转化阶段，成员国在指令规定的期限(一般为5年)内将指令转化为本国环境立法或参照执行，如果国内立法与指令的要求不一致或存在矛盾，成员国必须修改其国内立法，确保指令所规定的环境目标能全面且充分地实施；如果成员国在规定期限内仍未将环境指令转化为国内环境立法，环境指令将直接在成员国内强制执行。
第二阶段是指令在成员国内实际执行阶段，当指令转化为成员国国内立法后，成员国还必须保证真正达到大气环境指令规定的环境目标，如果欧盟成员国未能将指令正确转化或认真执行指令时，欧盟成员国的自然人或其他成员国可以向欧盟委员会或欧洲议会进行投诉，其他成员国或欧盟委员会也可以到欧盟法院起诉。当欧盟委员会起诉该成员国时，可建议对该成员国的罚金数额，最后将由欧盟法院作出判决。
英国已被欧盟起诉，这场官司最终可能要在欧洲法庭上解决，如英国被裁定违法，可能需要支付巨额罚金，高达每年3亿英镑。英国环保组织表示，如果英国要达标，就需要采取严厉措施，目前英国出售的新车中有一半是柴油车，必须要解决这一问题；同时还需要在城市设立低排放量区域；并降低公路的限速。
英国需要在两个月内对欧盟的起诉作出回应。英国环境、食品和乡村事务部表示，英国不是唯一没有达标的国家，2012年，有多达21个欧盟成员国没有达标，英国已经在改善繁忙道路周边空气质量问题上投入重金，并且正在与欧盟委员会合作。
伦敦市长的发言人表示，自从约翰逊在2008年上任以来，居住在二氧化氮超标区域的居民人数已经减半，伦敦还会采取进一步行动，包括从2020年起在伦敦市中心设立世界上第一个超低排放量区域、2018年起对出租车实施更严格的要求、投入两千万英镑处理地方问题等。
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