南京：生态立法校准治本方略
南京，让人神往的人文绿都，拥有丰富而壮美的江河山林，但产业中重化工业也占有相当比例，在此前提下如何构建城市的生态文明?
今年2月和4月，南京市人大先后出台保护生态红线和推进老工业基地调整的纲领性文件，为生态文明建设“保驾护航”—这两大法规本着对城市负责、为未来布局的精神，一手“护红线”、一手“调结构”，两手抓、两手硬，旨在从根本上推进节能减排和污染治理，遏制产业结构偏重的问题，把南京建设成为“美丽中国”标志性城市。日前，该市人大组织有关部门就此进行了解读。
守护底线，1/4国土划为“生态红线”
何为生态红线?市环保局局长包洪新一连用了几个“定语”：“维护区域生态安全及经济社会可持续发展”“保障人民群众健康具有关键作用”“在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护”。他说，惟其如此，党的十八届三中全会把划定和保护生态红线“作为最重要、最紧迫的刚性任务”，新修订的《环保法》提出了对其明确保护的条款。“所以，"生态红线"是继"耕地红线"后，又一条上升到国家安全层面的"生命线"。
南京山水资源众多，但在工业化、城市化浪潮下，生态文明建设也面临严峻挑战。为此，该市不仅对照《江苏省生态红线区域保护规划》，划定了12类93块1455平方公里生态红线区域，还根据城市禀赋“自加压力”，把城市自建的重要生态绿地、湿地公园以及洪水调蓄区共12块也划入“生态红线”，红线区域面积增加了175平方公里。
由此，南京的生态红线区域占全市国土面积24.75%，比“省定”标准增加了2.66个百分点，近1/4国土严禁开发。“它是生态功能保护的基线、环境质量安全的底线、自然保护的上线。”市环保局副局长方贵平说，生态红线一经确立，便成为不可逾越的“高压线”，各级政府和部门须把严守生态红线作为必须遵守的行为准则，对生态红线区域分级分类保护：作为生态红线区域核心的老山、牛首山-祖堂山、汤山、游子山、固城湖等一级管控区，严禁与保护无关的建设;以生态保护为重点的钟山、将军山、石臼湖、滁河湿地等二级管控区，严禁从事影响生态主导功能的不合理建设。
据介绍，南京已有的一二级管控区项目与“红线”有冲突的，都将无条件拆除。环保部门还将联合国土、水利等部门细化生态红线区域范围，同时加大宣传发动，把纸上的“线”(规划)变成地上的“线”(界线)、百姓心中的“线”(开发红线)。
剜肉疗伤，让老工业基地“脱胎”融入城市
“十二五”以来，南京关停了数百家“三高两低”企业，曾经是化工基地的燕子矶地区拆除殆尽，地区面貌、环境质量有了很大改善。但由于一些“巨无霸”的高耗能企业尚未根本治理，尤其是沿江布局的大厂等四个老工业基地，成为环境治理最后的“硬骨头”。
“这些老工业基地历史上为经济发展做出过贡献，但如今已是城市"不可承受之重"。”南京市经信委主任谢志成介绍说，下转A5版
上接A1版 2012年四个老工业基地经济总量占全市16.4%，综合能耗却占到全市44.5%，成为城市污染的重要源头，2011年以来的气味、烟尘、噪音扰民投诉，多达1200起。
产业结构偏重，能耗高、污染重、经济效益不高，使得老工业基地与城市发展格格不入。如城东北的化工基地，已与仙林科技城、栖霞山文化产业园比邻。长江大桥下的造船、仓储和物流，阻碍了滨江风光带和现代服务业区的打造。今年2月，南京市委常委会以集体调研的方式，对老工业基地布局调整作出决策，人大立法明确到2025年，其产业结构、城市功能、人居环境整体改善。
南京老工业基地面积112.6平方公里，占到建成区面积1/7，对曾经的“工业重镇”剜肉疗伤、果断调整，体现了城市的战略自信和转型需求。近年来，南京大力发展新一代通信技术、生物医药、节能环保、高端装备制造、新能源等六类九大战略性新兴产业，去年首超石化、钢铁、建材三大传统产业。
“长江后浪推前浪—重化产业在南京工业中的比重逐年下降，不仅提升了环境质量，也优化了新兴产业布局。”南京市规划局副局长徐明尧介绍，四个老工业基地布局调整后，将“脱胎”为现代服务业、新兴产业承载地：梅山地区融入中国软件谷，长江沿岸发展为滨江商务区，大厂地区纳入国家老工业基地改造计划。如此，老工业基地不仅成为城市协调发展地区，还一举“端”掉了城市污染的源头。
人大立法，为生态文明建设保驾护航
严守生态红线与调整四个老工业基地，经由市人大立法后，成为南京环境保护的“尚方宝剑”。其中老工业基地调整时间跨度11年，生态红线更是历届政府不可逾越的“底线”。市委领导说，这是人大行使重大事项决定权、强化监督刚性、推动政府依法行政的体现。
“这两个决定对南京来说是涉及全局的、根本的、长远的事项，人大通过法定程序转化为政府和人民群众的行动准则，转化为强制约束力的法律行为，可以为方案的实施提供强有力的法律保障。”市政府领导说，政府和部门要把严守生态红线、推动工业片区调整，作为长期一贯的行为准则和指南。
南京市人大环资委主任韦昌明解释说，人大的立法，使生态红线具有了“基础性、强制性、约束性地位”，不但在规划中放在“优先位置”，国民经济和社会发展规划、城市总规、土地利用等各类规划的调整和实施，都必须服从生态红线保护规划的要求，而且在经济发展、城市建设、私人利益与生态红线发生“冲突”时，都必须服从生态红线规划，任何逾越生态红线的行为，都将受到法律的惩处。
人大的立法，不仅为老工业基地布局调整“保驾护航”，还确立了调整路径和发展目标：四个老工业基地调整按照生态新城和现代服务业功能定位，发展以总部经济、科技研发、现代服务业为主导的都市型产业。从现在起，就要严格准入门槛，除节能降耗、清洁生产、安全隐患等技改项目外，严禁审批新改扩建项目。
人大的法律约束力和强制执行力，还体现在执行情况的监督上。市人大常委会研究室主任张锦荣表示，今后将通过听取专项工作报告、视察调研、组织代表专题检查，监督政府加快制定实施方案，对两个《决定》实施情况跟踪监督，对措施不到位、执行不力和完不成目标的，即时启动问责机制。
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