加强新型城镇化的环保监管
国务院近日发布《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》，明确了未来新型城镇化的发展路径、主要目标和战略任务。快速发展的新型城镇化，正在成为中国经济增长和社会发展的强大引擎，城镇化的深入发展必然会带来深刻的经济和社会变化。这对环保工作来说既是巨大的机遇又是严峻的挑战。
面对新型城镇化建设的新形势和新任务，环境保护部门如何顺应新型城镇化建设要求，切实履行环境保护职责，促进城镇化健康发展，是一项重大而紧迫的任务。
深刻领会新型城镇化总要求
党的十八大报告明确提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。城镇化作为工业化和信息化的载体和平台，同时带动农业现代化加快发展，在“四化”同步发展中起着不可替代的融合作用。
一是新型城镇化要以人的城镇化为核心。合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，促进人的全面发展和社会公平正义。
二是要注重优化城镇化布局和形态。根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，体现党的十八大对优化国土开发空间格局的要求。
三是提高城市可持续发展能力。新型城镇化包含了现有大中城市在产业结构、开发格局、公共服务水平、社会治理等方面优化升级、生态化转变的要求。
四是城乡一体化发展。大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜，努力缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。
重点把握城镇化总体趋势和特征
城镇化是一项长期而复杂的系统工程，从环境保护监管的角度，必须紧紧把握城镇化的总体趋势和基本特征。
一是“三集中”。从过去发展经验看，小城镇发展的总体趋势几乎都是以工业向产业园区集中，农地向集约经营集中，村民向新型社区集中。预计新型城镇化绝不会是过去小城镇发展的简单重复，但“三集中”的发展形式对于如何加强环境监管至关重要。
二是阶梯性。我国东中西部地区的城镇化率差异显著，呈现阶梯性特征，即东高西低、沿海地区高内陆地区低。东部和沿海地区城镇化面临的是城市发展模式转型升级的问题，而中西部城镇化水平还有巨大提升空间。城镇化发展的阶梯性，必然要求相应的不同水平、不同阶段的环境监管。
三是差异化。从产业上看，城镇化率50%以上的东部地区将呈现向第三产业转移，而50%以下为主的中西部则继续工业化，着力发展第二产业。从方式和路径上看，东部将更多表现为集约发展、转型发展，而中西部地区为集中和规模化发展，中西部地区将更多面临着城市污染向农村转移的压力，承接东部地区产业转移带来的环境污染压力。
四是政府主导。预计在未来城镇化，政府将采取较为积极的财政政策，在城镇规划、启动项目、基础建设、保障社会民生等方面，发挥主导作用，形成政府主导、企业主体、市场参与的模式，“三集中”的思路会得到重视。面对政府行为的盲目和冲动，环保监管必须遏制盲目投资，避免先污染后治理的老路。
积极应对城镇化进程中的环保挑战
第七次全国环境保护大会提出，积极探索在发展中保护，在保护中发展的环境保护新路，这也必将全方位体现在新型城镇化与环境保护之间的关系中。一方面，清洁的生态环境将成为居民的基本诉求，也是城镇化可持续发展的必要条件；另一方面，城镇化过程中存在着相当大的环境污染隐忧，对环保管理和监管带来重大挑战。
首先，建立严格的生态环境保护制度。
只有建立规范、长期、稳定的制度安排，形成硬约束的长效机制，才能保障生态环境保护走上良性发展的道路。一是深化资源性产品价格改革和资源环境税费改革。加快开征环境税；建立反映市场供求关系、资源环境稀缺程度、生态价值和环境损害成本的价格形成机制；合理调整资源性产品价格。二是健全环境资源补偿和交易制度。研究出台《生态补偿条例》，继续建立健全生态补偿机制，研究设立国家生态补偿专项资金；开展排污权、水权、碳排放权交易试点。三是加强法律法规标准建设。结合生态文明建设要求，以新修订的《环境保护法》为契机，健全相关法律法规；健全生态环境保护责任追究制度、环境损害赔偿制度和环境公益诉讼制度；发挥国家法律体系对环境保护的司法保障作用。四是划定并严格实施生态红线制度。按照全国主体功能区规划，划定并严格实施生态保护红线，即生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线；严格按照主体功能区定位完善城镇化地区、农产品主产区、重点生态功能区空间开发管控制度，建立资源环境承载能力监测预警机制；对不同主体功能区实行差别化财政、投资、产业、土地、人口、环境、考核等政策。
其次，推动生态环境保护管理体制改革。
新型城镇化是在当前我国人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的，过程中必然伴随着以土地资源为核心的土地资源、水资源、人口资源、环境资源等生产要素和生态质量要素的重新分配和再平衡，从恢复和维持生态系统整体性与可持续性的理念出发，逐步建成和完善职能有机统一、分工科学合理、运转协调高效的管理体制。
一是建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质，加强统一监管。二是建立污染防治区域联动机制，加大区域联合执法力度，对突出违法行为进行联合查处，构建生态保护信息共享平台，做到信息互换互通。城市（城镇）群要结合地理特征、经济社会发展水平、污染程度、城市空间分布以及区域、流域污染物输送规律，加快建立健全区域协作机制。三是深化土地资源管理和保护制度改革，土地资源使用管理与国土开发空间格局息息相关，落实国家主体功能区划，严守主体功能区生态红线、资源开发利用红线，都要靠土地资源管理从源头把关，因此，生态环境保护管理体制改革必须考虑统筹土地资源保护。
第三，加快环境保护管理方式转型。
经过几十年发展，目前的环境管理模式发展面临瓶颈，必然要从对点源污染和排放总量控制为目标的管理模式，转变到以环境质量改善和环境风险防控为目标的环境管理模式。当前形势下，这种环境保护管理方式的战略转型尤显重要和紧迫。
一是进一步落实地方政府对地方环境质量负责，落实地方政府行政一把手对农村环境质量负总责，把城镇化中环境保护工作纳入环保目标责任考核体系，进一步建立健全责任制和问责制。二是发挥环境保护在城镇化进程中基础导向机制，以环境保护优化城镇化建设，大力推进生态文明建设，把新型城镇化打造成为资源节约型、环境友好型城镇。三是强化环评前置、环境准入。加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。把环境承载力作为城镇化规划、城市布局和城镇工业区项目审批的前置条件，用环评制度严控“两高一资”项目，引导结构调整；把环境标准作为市场准入的重要条件，用环境标准促使落后产能退出市场，用环境成本倒逼企业加快技术革新，引导产业布局。四是建立独立的环境监管和执法体系，充分体现国家监察、地方监管、企业负责的环境监管原则，避免地方行政对本级环境监管执法的影响、阻挠。五是大力发展环保产业，助推新型城镇化。大力发展环保产业，为城镇化服务。环保产业既是新型城镇化建设的组成部分，也是环境监管的重要支撑。
第四，发挥环境保护宏观督查作用。
城镇化进程中环保督查主要是指宏观环境督查，即环境保护部及受其委托的区域环境保护督查中心，对地方各级政府执行国家环保法规、政策、标准和规划情况开展的监督检查。要体现以下主要特点：
一是督查对象是地方政府和有关部门，是具有宏观环境监管职责的机构，而不是单个具体排污单位。二是督查内容是国家环保政策、规划、法规、标准在城镇化进程中的执行与落实情况，具有宏观性、全局性。三是从规划入手，超前谋划，检查城镇化规划、产业规划、环境规划、规划环评等要求的环境保护措施的落实情况，突出事前和事中执法监督，具有战略性、前瞻性。四是从全过程监管入手，特别针对城镇化进程中工业向产业园区集中的监管，鼓励和引导企业入驻工业功能区，实行集中生产、集中治污，包括园区选址、规划、产业布局、污染转移，防止城市污染向农村转移，工业区因选址布局的不当产生危害。五是执法手段实现由单一手段向综合手段转变，由现场检查向现场检查、督查、后督察相结合转变，由以人工检查为主向督查的信息化与规范化转变。
为此，新型城镇化进程中环保督查必须顺应城镇化战略性、宏观性、全局性、前瞻性的特点，必须顺应地方政府主导的新动向。
第五，推动城乡基础设施建设。
一是优化提升城镇环保水平，将生态文明理念全面融入城镇发展，构建绿色生产方式、生活方式和消费模式。落实大气污染防治，大力发展热电联产，淘汰燃煤小锅炉。加强城镇污水处理及再生利用设施建设，推进雨污分流改造和污泥无害化处置。提高城镇生活垃圾无害化处理能力，完善废旧商品回收体系和垃圾分类处理系统，加强城市固体废弃物循环利用和无害化处置。二是实行城乡环境基础设施共享，按照以城带乡、梯次推进的要求，促进包括供水、供气、污水处理、固体废弃物处理处置、生活垃圾、医疗垃圾等城市基础设施服务体系向农村地区延伸与覆盖，逐步实现城乡共享环境基础设施服务。三是加强工业园区与镇区公共基础设施的建设，统一规划，适度超前，积极创造条件进行集中供热、供气，污水纳管，实现垃圾和废弃物的统一处理，实现城镇工业区内与区外生活区环保设施建设联建共享。四是深入开展农村环境综合整治，实施乡村清洁工程，推进农村垃圾、污水处理和土壤环境整治，加快农村河道、水环境整治，严禁城市和工业污染向农村扩散，推动城镇化与新农村建设协调发展。
第六，全面推动生态文明示范建设。
实践证明，示范创建是推进生态文明建设的有效载体和突破口。开展示范创建以来，全国已经有362个生态示范区，16个省开展生态省建设活动，1000多个县开展生态县建设，全国已有55个市县、2986乡镇和15个工业园区获命名，推动了经济发展，改善了生态环境，人民群众也得到了实惠。国家还选取125个地区开展生态文明建设试点，探索生态文明建设的目标模式、推进机制等。在推进城镇化过程中，要针对不同层级、不同区域、因地制宜开展形式多样的试点示范，鼓励一些地区、行业先行先试，在发展生态经济、改善生态环境、丰富生态文化、美化生态人居、健全生态制度等方面取得显著成效。大力推进城镇工业功能区生态化建设与改造，促进经济结构调整，淘汰落后生产能力，促进资源的优化配置及循环利用，推动产业转型升级，建设生态工业园区。
未来城镇化建设将会给我国经济、社会和生活各方面带来深刻变革。在城镇化进程中，各级环保部门应狠下功夫，变被动为主动，创造亮点、抓住重点、突破难点、应对热点。全面加强以地方政府为对象的综合督查是重要突破点，也是探索环保新路的重大举措。
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