排污权交易：走好这条路需把几道关？
国务院办公厅日前出台了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）。出台《意见》，就是为了让排污权交易试点工作少走或不走弯路，尽快深化我国排污权有偿使用与交易试点探索。
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自2007年以来，环境保护部联合财政部先后批复同意江苏、浙江、天津、湖北等11个省份开展了试点工作，广东、辽宁等不少省市也自行开展了试点工作。经过多年试点，已经能够总结出我国推进排污权有偿使用及交易制度建设的经验、主要做法以及可能面临的问题。
在此背景下，环境保护部组织环境规划院等技术单位开展了《意见》的编制工作。经过多次专家讨论，以及多轮征求地方环保部门意见的环节后，《意见》逐渐成熟，并由国务院办公厅发布。
《意见》出台后，怎样加快探索排污权有偿使用及交易，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用？本报记者采访了编制单位的有关专家。
根据国务院办公厅日前出台的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），到2017年，试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立，试点工作基本完成。
排污权交易试点工作自2007年推行至今，已经取得一定进展，但仍有很多问题不容忽视。比如由于基础数据混乱，现有企业初始排污权核定不够规范；由于企业“惜售”等原因，二级市场不活跃的问题一直没有得到解决。
对于这些问题，《意见》的出台能否给出解决方案？下一步，我国的排污权有偿使用和交易试点工作该怎样进行？
本报记者专访了环境保护部环境规划院环境政策部主任助理董战峰博士。
要处理好哪些关系？
解决排污权有偿使用和交易制度中“为什么”、“干什么”、“怎么实现”的问题
记者：排污权交易政策的提出，是为了解决环境资源利用中的外部性问题。多年来，我国一些地方积极进行了试点工作。此次出台《意见》，能否更好地推进排污权交易？如何推动？
董战峰：应该认识到，建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容。这将对更好地发挥污染物总量控制制度的作用、在全社会树立环境资源有价的理念、促进经济社会持续健康发展产生积极影响。
《意见》总体来讲是围绕推进排污权有偿使用和交易“为什么”、“干什么”、“怎么实现”等来展开的。这是我国第一个全国性指导排污权有偿使用和交易试点工作的政策文件。
第一部分是总体要求。主要阐述推进排污权有偿使用和交易“为什么”，强调了试点工作的背景、重要意义、总体定位和工作目标。
第二部分是建立排污权有偿使用制度，明晰了排污权有偿使用制度的具体内容，明确排污权有偿使用到底“干什么”和“怎么干”。
第三部分是加快推进排污权交易，主要讲的是建立排污权交易制度的详细内容，也就是我们通常讲的排污权交易二级市场，讲排污权交易到底要“干什么”和“怎么干”。
第四部分即针对排污权有偿使用和交易“如何实现”来讲的，是推进排污权试点工作顺利开展的保障性工作。
记者：《意见》提出，到2017年，试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立，试点工作基本完成。在这一过程中，要完成哪些具体工作，达到什么要求？
董战峰：总体要求是，各地区、各有关部门要妥善处理好政府与市场、制度改革创新与保持经济平稳发展、新企业与老企业、试点地区与非试点地区的关系，把握好试点政策出台的时机、力度和节奏，因地制宜、循序渐进地推进试点工作。
具体而言，在机制探索方面，要建立环境成本合理负担机制和污染减排约束机制，完善有偿分配、初始定价、指标管理等关键技术，形成有偿使用与交易的政策框架与实施机制。
在地区环境管理方面，通过有偿使用与指标管理设置的准入门槛，优化环境资源配置，加快推进产业结构调整，切实改善环境质量。
在污染源管理体系方面，激发排污单位治理污染的积极性、主动性，树立环境资源有价的意识，促进排污单位主动减少污染物排放，加快环保技术创新和清洁生产技术使用，提高污染减排效率。
初始排污权有偿还是无偿？
无偿分配容易造成新老企业、不同排放水平企业的不公平
记者：此前在一些试点地区采访时，排污权核定是地方环保部门头痛的问题之一，各地采取的方式也不尽相同。对此，您怎么看？
董战峰：核定排污权是试点工作的基础。《意见》明确，现有排污单位的排污权，应根据有关法律法规标准、污染物总量控制要求、产业布局和污染物排放现状等核定；新建、改建、扩建项目的排污权，应根据其环境影响评价结果核定。
由于污染物总量控制制度是实施有偿使用制度的基础，也就表明我国排污权有偿使用和交易制度是“总量控制型”交易制度而非“排污削减信用型”交易制度。这要求试点地区要严格按照国家确定的污染物减排要求，将污染物总量控制指标分解到基层。
试点地区不得超过国家确定的污染物排放总量核定排污权，不得为不符合国家产业政策的排污单位核定排污权。
根据要求，试点地区应于2015年底前全面完成现有排污单位排污权的初次核定，以后原则上每5年核定一次。
记者：《意见》明确，试点地区实行排污权有偿取得，但国际上多是采用行政手段无偿配置，我国为什么选择了有偿取得的方式？
董战峰：《意见》的一大亮点就是首次明确了对于试点地区排污权的初始分配实行有偿配置的原则。
对于排污权的初始分配，主要分为无偿分配和有偿获得两种方式。国际上主要采用行政手段无偿配置，如美国的二氧化硫交易和欧盟碳排放交易。
但是无偿分配的排污指标很容易造成新老企业、不同排放水平企业的不公平性。而且，当总量控制目标不严格的时候，会造成排污指标无法真正体现环境资源价格。
因此，《意见》明确，试点地区实行排污权有偿使用制度，排污单位在缴纳使用费后获得排污权，或通过交易获得排污权。排污单位在规定期限内对排污权拥有使用、转让和抵押等权利。
记者：既然企业对排污权的取得已经付费，为什么还要缴纳排污费？这二者有什么不同？是否存在重复征收的问题？
董战峰：我们认为，排污权是具有价值的稀缺资源，已经成为一些行业（如燃煤发电）企业发展的“基本生产要素”，排污者取得排污权必须支付相应的“酬金”或者“租金”。
比如，如果燃煤发电企业不能获取有限的二氧化硫和氮氧化物排污权指标，就不能新建燃煤电厂和投产运行发电，也就不能获取相应的发电经济效益。而政府通过排污权有偿分配，真正体现了环境资源的稀缺性和“受益者付费”原则，逐渐形成环境资源价格机制。
在这种制度安排下，排污权有偿使用价格就是企业在特定时间和范围下使用排污权可能获取最大经济收益的净贴现值。而企业缴纳的排污费或环境税是使用排污权指标过程产生环境外部损失成本的内部化，这与排污权有偿使用价格是完全不同的。排污费或环境税体现的是“污染者付费”原则。
因此，排污权有偿使用费和排污费这两种政策的目标定位不同，也不存在重复征收的问题。
为什么价格差异大？
对新老污染源区别对待，试点地区可参照有偿使用的排污权定额出让标准确定交易指导价格
记者：有偿分配如何进行？对新老污染源采取的方式有何不同？
董战峰：目前，有偿分配的模式主要包括两种：政府定价和拍卖。在排污权有偿使用和交易制度实践中，由于企业对于排污权市场价值普遍缺乏认识，政府部门普遍采用政府定价的方式进行排污权有偿分配。
有偿取得的排污权通过排污权交易市场实现排污者之间排污权的再分配，最终形成排污权有偿分配的一级市场和排污权交易的二级市场。
根据《意见》规定，对现有排污单位和新、改、扩建项目实施略有区别的对待，即所谓的“新老源隔断”。
对现有排污单位，要考虑其承受能力、当地环境质量改善要求，逐步实行排污权有偿取得。新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权，原则上要以有偿方式取得。我们认为，这更有利于排污权有偿使用制度的推行。在排污权出让方面，“老源”主要以定额出让为主，而“新源”主要以拍卖为主。
记者：在市场交易中，价格是非常关键的因素。但据了解，目前的各地试点中，价格差异很大，为什么会出现这种情况？
董战峰：的确，目前各地的排污指标初始有偿使用价格差异极大，以化学需氧量为例，每年每吨价格在2000元至两万元不等，一次缴费的期限为1年~20年不等，难以统一操作和评估。
因此，《意见》要求，试点地区要配合国家国民经济发展计划与总量控制政策，以5年计划的起始时间为周期进行排污指标的核定管理。
《意见》同时提出，在交易市场中，各试点地区可参照有偿使用的排污权定额出让标准确定交易指导价格。但为体现市场规则，本着自愿、公平、有利于环境质量改善和优化环境资源配置的原则，最终的交易价格由交易双方自行确定。
为何要划定交易范围？
控制交易范围不是限制交易，而是明确不宜交易的类型，激活交易市场还需努力
记者：《意见》规定，火电企业原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易，有媒体将其解读为“火电排污权交易遭禁”，是否真的如此？为什么会有这样的规定？
董战峰：这主要考虑到火电行业排放的大气污染物通过远距离输送和大气化学反应等，会导致酸雨和区域性PM2.5污染等大气污染问题，而低矮面源影响的主要是局地环境空气质量。
鉴于高架源与低架源对环境影响机理、方式的显著差异，《意见》提出火电等高架源原则上不能与低架源进行大气污染物排污权交易。
控制交易范围不是限制交易，而是从污染迁移的特征、不同污染源污染物排放差异与环境质量改善的角度出发，明确不宜交易的类型。
记者：不开展水污染物的跨流域交易是否也出于同样的考虑？
董战峰：从河流污染扩散特征及流域环境质量改善角度考虑，不开展水污染物的跨流域交易。在同一流域内进行交易的原则是水质与水体功能不退化，有条件的区域在上下游开展交易时应当考虑由于对控制断面或敏感水体影响的大小而产生的交易比率问题。
考虑各试点省份的政策设计、规则制定均有差异，原则上暂不开展跨试点省份的排污权交易。
对于环境质量未达到要求的地区，鼓励通过污染治理出让排污权，而不得购买排污权增加本地区污染物总量。同样，考虑到农业污染源与工业污染源的排放形式、排放方式和处理难易程度上有较大差别，要求工业污染源不得与农业污染源进行排污权交易，提倡工业污染源自行开展污染治理，出让排污权。
记者：在我国已经开展试点的地区，交易活动多集中在一级分配市场，二级市场为数不多的案例也有不少政府部门“拉郎配”的因素，如何改变这一局面？
董战峰：稀缺的减排潜力、严格的环境准入制度、不确定的排污单位生产计划以及政策预期不明朗，是造成排污单位“惜售”的主要原因，这也严重制约了二级交易市场的发展。
排污权交易制度是排污权制度的核心。为激活交易市场，试点地区应积极配合国务院有关部门，研究制定鼓励排污权交易的财税等扶持政策。应重点关注各地在试点过程中出现的具有借鉴意义的特色政策，如“刷卡排污”、“排污权抵押贷款”、“排污权租赁”、“排污指标总量预算体系”、“排水量交易”等，执行情况好的政策可在全国试点地区宣传推广。
对于能够促使工业企业淘汰落后产能、提高污染治理技术水平的有益政策，各地金融、信贷、工商等部门应当出台配套政策予以支持。地方政府可以建立排污权储备制度，回购排污单位富余的排污权，盘活排污权交易市场。
为促进产业升级和结构调整，储备的排污权应当重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设，形成一定的示范作用。
同时，还要研究排污权的短期租赁与抵押贷款等金融产品，使排污单位获得的排污权发挥资产的金融功能。
典型案例
1987年，上海闵行区上钢十厂与塘湾电镀厂签署排污权转让协议，每年补偿给电镀厂4万元的经济损失；上海永新彩色显像管有限公司与上海宏文造纸厂进行排污权交易，前者从宏文造纸厂购买每天395公斤COD的排污权。
2002年，太仓环保发电有限公司向南京下关电厂购买了2003年~2005年每年1700吨二氧化硫排污权。
2003年，在河南省环保局协调下，河南省三门峡市义马煤气公司每年向中原黄金冶炼厂购买900吨二氧化硫排放指标。
2003年，国电常州发电有限公司以每年300万元的价格向谏壁发电厂购买了2006年~2010年每年2000吨二氧化硫排污权。
2009年12月，山西的3家电力企业与国网能源开发有限公司签订了二氧化硫排污权交易合同，售价为6315元/吨，交易量为1.4万吨，交易金额近9000万元。
2010年6月，陕西省首次二氧化硫排污权拍卖，12家企业参与竞拍，初始配额拍卖的基价为2500元/吨，最高成交价为4200元/吨，总成交金额944.9万元。
截至2009年11月中旬，浙江省嘉兴市已有890家企业参与排污权有偿使用和交易，总交易金额1.49亿元。
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