把关防控污染“闸门” 环评岂能成“缓评”？
更新时间：2014-10-20 20:56
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环境保护部有关负责人近日向媒体通报了2014年上半年环境行政处罚案件及移送涉嫌环境污染犯罪案件的情况。
这位负责人指出，今年上半年，各地查处环境违法行为的力度不断加大，环境行政处罚工作取得了良好的成效。全国共处罚环境违法案件19289件，处罚金额74325.1万元，北京、河北、上海、江苏、浙江、福建、广东、陕西等省（市）工作较为突出。
从处罚情况看，违反环评及“三同时”制度仍是最主要的违法行为，占案件总量的51.57%，违反水污染防治管理制度、大气污染防治管理制度、固体废物污染防治管理制度、噪声污染防治管理制度的案件分别占12.48%、13.70%、5.06%、4.09%。
同时，针对社会广为关注的政策环评，环保部副部长潘岳日前在2014年全国环境政策法制工作研讨会上指出，能不能通过政策环评、规划环评，实现城镇化更科学规划和更合理布局？
事实上，根据新《环保法》规定，国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。
这也被一些业界专家认为是在向政策环评方向迈进，为下一步实施政策环评做铺垫。很明显，政策环评对于环境保护的意义更加深远。
现有环评制度存何缺陷？
按照国际惯例，完整的环评体系应当包括项目环评、规划环评、战略环评（政策和法规环评）3个层次，但目前我国现有的法律法规中，予以明确的只有建设项目环评和规划环评两类。
由于建设项目环评开展时间最长、相关规章制度最完善，所以其执行情况最好，可以说已经成为政府相关决策过程中的一条“硬杠杠”。
而随着2009年《规划环境影响评价条例》的出台，地方政府也越来越重视规划环评的把关作用。数据显示，整个“十一五”期间，环境保护部环境工程评估中心共审核218份规划环评报告书，涉及城市规划环评、区域规划环评等多个领域。
总体来看，经过几十年发展，我国的环境影响评价制度已经形成了比较完善的法律体系。但是，任何规则都是人类在特定的时空条件下，基于有限的实践经验与理性认知所构建的，总是会有缺陷。近年来，不少专家学者都曾为环境影响评价制度的完善建言献策，提出了包括环评对象的范围存在局限、环评程序不够规范、法律责任不够明确等诸多缺陷。
在这些缺陷中，影响最大的就是法律责任不够明确。中国环境资源法学研究会会长、武汉大学教授蔡守秋指出，环境影响评价制度的成效主要取决于各方严格依法执行既定程序，而明确各方法律责任就是环评制度能得到严格执行的最好保障。
目前，无论是《环境影响评价法》还是《规划环境影响评价条例》，在对各方法律责任认定和责任追究方面都存在缺陷。因此常常存在各方不认真履行其义务或职责导致出现环评违法问题而又无法追究相关方面责任的情况。
《环境影响评价法》中虽然规定了环保部门、规划编制单位、建设单位、审批部门的相应责任，但对决策者的法律责任未作任何规定。而《规划环境影响评价条例》在设定规划编制、规划审批、审查小组的法律责任时，主要着重于行政处分的相关规定。
同时，责任的缺失造成了当前环境影响评价工作中的诸多问题。不难发现，一些地方政府环评监管不到位、责任不明确、把关不够严，重事前审批、轻事中事后监管；一些不符合国家环保规定的建设项目盲目上马，环保“三同时”制度不落实；一些建设项目未批先建、擅自变更、未验先投、久试不验等环境违法问题突出。
此外，作为环境影响评价制度中的重要主体，一些环评从业人员、环评机构在利益驱使下弄虚造假，严重扰乱了环评管理工作。
环评标准岂能降？
近年来，中东部不少地方以“容缺预审”的方式，为“重点项目”“重点企业”大开方便之门，部分建设项目，可以先跳过环评进入下一个审批流程，等环评手续办好了再来补。这种做法，很可能使得环评、能评（节能评估）等重要前置关口形同虚设。
按照2003年9月起施行的《环境影响评价法》，规划和建设项目在审批前应进行环评，以预防实施后对环境造成不良影响。建设项目的环境影响评价文件，未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。然而，长期以来，有一些规划和项目先上车后补票，甚至上了车不补票，将环评视为橡皮图章。
如今，在政府简政、审批提速名义下的“容缺预审”，让人对环评制度更加担忧：经济面临下行压力，地方争抢大项目、大企业，环评报告作为可暂时跳过的“容缺件”，恐怕只能快快“点赞”，岂敢说个“不”字？
这并非杞人忧天。在力推“容缺预审”的南方某省，因今年一季度节能目标完成较差，节能减排形势十分严峻，最近被一级预警。
忽视环评，我们已经付出了惨痛代价。根据环保部华北督查中心的拉网式排查，华北2005年之后新增的钢铁产能，绝大部分都没有环评等审批手续；河北的钢铁产能，近80%没有环评等手续，属违规建设。“野蛮生长”的钢铁企业，成为京津冀空气污染的主要来源之一。
目前，越来越多的项目环评审批权正在下放到省级甚至市县级环保部门。政府简政放权、审批提速固然重要，但该管的还是要切实管住。蹄疾还须步稳，欲速可能不达。环评等审批不严格、走过场，就会给将来埋下“地雷”，造成巨大损失。
为了保障“容缺件”能补齐，地方做出了规定。例如，对承诺时限内未达到审批所需条件或不能补齐所缺材料的项目，已开工建设的，责令停止建设，已投入生产的，责令停止生产，并从重处罚。但那时生米或已煮成熟饭，可能面临两难困境：停建停产会造成很大的损失和浪费，不停下来又会对生态环境带来严重影响。
因此，新修订的《环保法》提升了环评的地位，明确规定：“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”
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这位负责人指出，今年上半年，各地查处环境违法行为的力度不断加大，环境行政处罚工作取得了良好的成效。全国共处罚环境违法案件19289件，处罚金额74325.1万元，北京、河北、上海、江苏、浙江、福建、广东、陕西等省（市）工作较为突出。
从处罚情况看，违反环评及“三同时”制度仍是最主要的违法行为，占案件总量的51.57%，违反水污染防治管理制度、大气污染防治管理制度、固体废物污染防治管理制度、噪声污染防治管理制度的案件分别占12.48%、13.70%、5.06%、4.09%。
同时，针对社会广为关注的政策环评，环保部副部长潘岳日前在2014年全国环境政策法制工作研讨会上指出，能不能通过政策环评、规划环评，实现城镇化更科学规划和更合理布局？
事实上，根据新《环保法》规定，国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。
这也被一些业界专家认为是在向政策环评方向迈进，为下一步实施政策环评做铺垫。很明显，政策环评对于环境保护的意义更加深远。
现有环评制度存何缺陷？
按照国际惯例，完整的环评体系应当包括项目环评、规划环评、战略环评（政策和法规环评）3个层次，但目前我国现有的法律法规中，予以明确的只有建设项目环评和规划环评两类。
由于建设项目环评开展时间最长、相关规章制度最完善，所以其执行情况最好，可以说已经成为政府相关决策过程中的一条“硬杠杠”。
而随着2009年《规划环境影响评价条例》的出台，地方政府也越来越重视规划环评的把关作用。数据显示，整个“十一五”期间，环境保护部环境工程评估中心共审核218份规划环评报告书，涉及城市规划环评、区域规划环评等多个领域。
总体来看，经过几十年发展，我国的环境影响评价制度已经形成了比较完善的法律体系。但是，任何规则都是人类在特定的时空条件下，基于有限的实践经验与理性认知所构建的，总是会有缺陷。近年来，不少专家学者都曾为环境影响评价制度的完善建言献策，提出了包括环评对象的范围存在局限、环评程序不够规范、法律责任不够明确等诸多缺陷。
在这些缺陷中，影响最大的就是法律责任不够明确。中国环境资源法学研究会会长、武汉大学教授蔡守秋指出，环境影响评价制度的成效主要取决于各方严格依法执行既定程序，而明确各方法律责任就是环评制度能得到严格执行的最好保障。
目前，无论是《环境影响评价法》还是《规划环境影响评价条例》，在对各方法律责任认定和责任追究方面都存在缺陷。因此常常存在各方不认真履行其义务或职责导致出现环评违法问题而又无法追究相关方面责任的情况。
《环境影响评价法》中虽然规定了环保部门、规划编制单位、建设单位、审批部门的相应责任，但对决策者的法律责任未作任何规定。而《规划环境影响评价条例》在设定规划编制、规划审批、审查小组的法律责任时，主要着重于行政处分的相关规定。
同时，责任的缺失造成了当前环境影响评价工作中的诸多问题。不难发现，一些地方政府环评监管不到位、责任不明确、把关不够严，重事前审批、轻事中事后监管；一些不符合国家环保规定的建设项目盲目上马，环保“三同时”制度不落实；一些建设项目未批先建、擅自变更、未验先投、久试不验等环境违法问题突出。
此外，作为环境影响评价制度中的重要主体，一些环评从业人员、环评机构在利益驱使下弄虚造假，严重扰乱了环评管理工作。
环评标准岂能降？
近年来，中东部不少地方以“容缺预审”的方式，为“重点项目”“重点企业”大开方便之门，部分建设项目，可以先跳过环评进入下一个审批流程，等环评手续办好了再来补。这种做法，很可能使得环评、能评（节能评估）等重要前置关口形同虚设。
按照2003年9月起施行的《环境影响评价法》，规划和建设项目在审批前应进行环评，以预防实施后对环境造成不良影响。建设项目的环境影响评价文件，未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。然而，长期以来，有一些规划和项目先上车后补票，甚至上了车不补票，将环评视为橡皮图章。
如今，在政府简政、审批提速名义下的“容缺预审”，让人对环评制度更加担忧：经济面临下行压力，地方争抢大项目、大企业，环评报告作为可暂时跳过的“容缺件”，恐怕只能快快“点赞”，岂敢说个“不”字？
这并非杞人忧天。在力推“容缺预审”的南方某省，因今年一季度节能目标完成较差，节能减排形势十分严峻，最近被一级预警。
忽视环评，我们已经付出了惨痛代价。根据环保部华北督查中心的拉网式排查，华北2005年之后新增的钢铁产能，绝大部分都没有环评等审批手续；河北的钢铁产能，近80%没有环评等手续，属违规建设。“野蛮生长”的钢铁企业，成为京津冀空气污染的主要来源之一。
目前，越来越多的项目环评审批权正在下放到省级甚至市县级环保部门。政府简政放权、审批提速固然重要，但该管的还是要切实管住。蹄疾还须步稳，欲速可能不达。环评等审批不严格、走过场，就会给将来埋下“地雷”，造成巨大损失。
为了保障“容缺件”能补齐，地方做出了规定。例如，对承诺时限内未达到审批所需条件或不能补齐所缺材料的项目，已开工建设的，责令停止建设，已投入生产的，责令停止生产，并从重处罚。但那时生米或已煮成熟饭，可能面临两难困境：停建停产会造成很大的损失和浪费，不停下来又会对生态环境带来严重影响。
因此，新修订的《环保法》提升了环评的地位，明确规定：“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”
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