面对新法要勇于负责敢于担当
以“实施新环保法，环保部门的权力和责任”为主题的全国环保局长论坛暨中国环境报宣传工作会议11月1日在四川省成都市召开。与会代表就新法实施的相关问题进行了交流。特别是基层环保部门如何适应新形势，勇于负责，敢于担当，与会嘉宾进行了很好地诠释。本版今日特摘登部分发言内容，以飨读者。
“十三五”环保工作面临机遇和挑战
环境保护部规划财务司司长赵华林
2011年12月，国务院印发了《国家环境保护“十二五”规划》，规划实施3年来，在经济较快发展的同时，主要污染物排放有所减少，城镇环境基础设施建设和运行水平得到提升，污染防治取得成效，生态环境恶化趋势得到遏制，核与辐射安全水平得到提高，环境质量有所改善。我们也看到，我国资源环境形势依然严峻，环境质量改善与人民群众的期待差距较大。
决不能走先污染后治理的老路，实现全面建成小康社会目标，我们责无旁贷。环境保护部规划财务司、环境规划院正在全面谋划下一个5年环保规划。“十三五”环保规划的编制与之前30年所编制的环保规划的历史背景有着很大不同，体现在“一个历史坐标、两个检验标准、三个根本基础”。
一个历史坐标，就是党的十八大提出的在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会。这个历史坐标要求我们既要满足对全面建成小康社会目标的新要求，又要脚踏实地、能够达成，不能好高骛远、雾里看花。
两个检验标准，就是以群众的客观感受作为检验环保工作的关键标准；以民族长远发展的环境支撑和保障能力的提升作为检验环保工作的基本标准。两个检验标准是编制“十三五”环保规划的立足点和着力点。
三个根本基础，是指政治基础、法律基础和经济基础。改革开放步入“2.0时代”是政治基础。十八届三中全会明确提出要建立系统完整的生态文明制度体系，深化生态文明体制机制改革。围绕贯彻落实新修订的《环境保护法》、实行最严密的法治是法律基础。新常态是经济基础。新常态意味着中国将适当地放松经济增长速度的目标，逐步将焦点集中于经济增长质量的提高。
此外，要努力做好“十三五”环保规划编制与空气、水和土壤等三大行动计划的有机衔接，确保工作安排、任务落实和技术环节无缝对接。
“十三五”环保规划目标初步考虑为：到2020年，主要污染物排放总量显著减少，人居环境明显改善，生态系统稳定性增强，辐射环境质量继续保持良好，生态文明制度体系基本建立，生态文明水平与全面小康社会相适应。
适应经济新常态是当前的一项重大任务。我国经济增速从高速增长进入中高速增长通道，资源环境要素投入呈下降趋势，环境压力呈高位舒缓态势。经济新常态下，环保工作也面临诸多挑战。经济增长下行压力加大，一些地方政府和企业治污决心和行动出现迟疑，污染排放转移问题凸显。
面对机遇与挑战并存的形势，环保工作必须树立新思维，关键在于加快实现三个转变：目标导向从以管控污染物总量为主向以改善环境质量为主转变；工作重点从主要控制污染物增量向优先削减存量、有序引导增量协同转变；管理途径从主要依靠环境容量向依靠环境流量、环境容量的动静协调、统筹支撑转变。
一是用法律守住底线。应以新修订的《环境保护法》为基准，加快推进《大气污染防治法》、《土壤环境保护法》等法律法规修订完善，及时出台相关司法解释和具体规定，明确责任，架好环保高压线。加强基层执法能力建设，建立完善执法管理体系。
二是用制度划清边界。加快建立盲目决策损害环境终身责任追究制和损害赔偿制度，实施生态补偿机制，完善排污许可制和环境影响评价制度。建立环境审计制度，对地方政府环境责任履行情况进行全面、深入调查，建立行之有效的环境管理纠偏机制。以环境审计制度为基础，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产行政审计和离任审计。
三是用治理保证效果。加快修订符合全面建成小康社会目标的环境质量标准，建立健全统一监管所有污染物排放的管理体系。在加强环境增量管理的同时，着力加强环境存量治理，促使重点行业和区域拿出生态修复时间表。建立区域污染防治协作机制，设立重点区域环境质量管理机构，统筹协调区域污染防治工作，以群众满意度作为环保工作成绩标尺。
四是用政策催生动力。加强资源环境市场制度建设，完善价格形成机制。积极发展生态金融，吸引社会资本进入环保领域。推行排污权交易制度，建立统一的排污权交易市场。有序开放可由市场提供服务的环境管理领域，加快建立和完善环境污染第三方治理。
五是用权利激发活力。构建行政监管、社会监督、行业自律、公众参与、司法保障等多元共治的环境监督体系。加大信息公开力度。建立公众参与环境管理决策的有效渠道和合理机制。利用网络信息化平台，强化公众环境监督权。
法定职责必须为法无授权不可为
环境保护部政策法规司司长李庆瑞
2014年4月24日，新修订的《环境保护法》表决通过。总体上，新修订的《环境保护法》的突破可以概括为合理定位、创新理念、完善制度、明确责任、公众参与、经济手段、强化监管。
与1989年的环保法相比，新修订的《环境保护法》主要在以下方面做出了调整，赋予了环保部门更多职权。
移送拘留方面。1989年环保法无相关规定。2014年新法第六十三条规定，企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：（一）建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；（二）违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的；（三）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；（四）生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被依法责令改正，拒不改正的。
停建罚款方面。1989年环保法第三十六条仅规定建设项目的防止污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。2014年新法第六十一条则规定建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。
查封扣押方面。1989年环保法无相关规定。2014年新法第二十五条规定，企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。这些规定无疑对打击环境违法行为、改善环境质量提供了有效手段。
与此同时，新修订的《环境保护法》也对环保部门提出了更高的要求。环保部门如果不能依法履职，将会面临更大的问责风险。1989年环保法在责任追究方面无相关规定。2014年新法第六十八条规定，地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职：（一）不符合行政许可条件准予行政许可的；（二）对环境违法行为进行包庇的；（三）依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的；（四）对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为，发现或者接到举报未及时查处的；（五）违反本法规定，查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的；（六）篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的；（七）应当依法公开环境信息而未公开的；（八）将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的；（九）法律法规规定的其他违法行为。
当然，我们也应辩证看待。党的十八届四中全会决定指出，有权必有责，违法必追究，坚决纠正有法不依，执法不严，违法必究行为。行政机关要坚持法定职责必须为，法无授权不可为，勇于负责，敢于担当，执行政府权力清单制度，坚决纠正不作为、乱作为；坚决克服惰政、怠政，坚决惩处失职、渎职。依法执政，认真履职，廉洁清正，公正执法，既不越位，又不缺位，既尽职尽责，又有效保护自己。
当前，为推动新修订的《环境保护法》的顺利实施，一方面要精心组织好新修订《环境保护法》各项配套准备工作。同时，环境保护部与全国人大相关部门和国务院法制办还将在全国范围内联合开展大型的视频宣传活动。党的十八届四中全会提出，要授予地方更多立法权。各地也要积极做好环保法配套政策制定工作和地方立法工作，因为地方立法更能结合实际、更有针对性、操作性和实用性。
把压力变为动力主动适应新常态
环境保护部华南环境科学研究所党委书记李远
新修订的《环境保护法》的颁布实施对我国加强环境保护，驱动制度创新，推进科学发展，构建资源节约型、环境友好型社会，建设生态文明和美丽中国具有重大意义。
一、新修订的《环境保护法》定位
新法是推进生态文明建设的重要基础和保障。根据党的十八大报告及部署，我国的生态文明建设主要包括优化国土开发、促进资源节约、保护生态环境与健全生态制度四大任务。要构建并形成完整健全的生态制度应该在生态保护的机制创新、体制改革与法制完善三方面加强工作、同步推进。
新法是环境法律体系的龙头和“纲”。新法在环境保护的法律法规体系中处于最重要的核心地位和基础地位，相当于环境领域的母法，即上位法，其他环境保护的单项法律如《大气污染防治法》、《水污染防治法》在修订和执行中都应遵循并服从于新修订的《环境保护法》。
二、新修订的《环境保护法》的亮点
新理念。在总则中首次明确提出立法目的是围绕推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，采取多种措施保护和改善环境。
新举措，明确建立污染公共监测预警机制。
新模式，建立重点区域、流域联防联控协调机制；对防治农业面源污染提出了新要求。
新职责，进一步明确了政府对环境保护的监督管理职责。
新手段，规定环保部门和其他负有监管职责的部门可以查封、扣押企业排放污染物的设施、设备。
新标准，引入“按日连续处罚”新规定，并且“上不封顶”。
新规制，重点污染物排放总量控制制度、建立健全生态保护补偿制度。明确划定生态保护红线，首次将生态保护红线写入法律。
三、未来环保部门的权力与责任
一是权力方面。
统一监督管理检查权力。新法突出强调了环保部门的监督管理权力。具体实施过程中，代替地方政府具体执行监督管理权力的，无疑就是环保部门。
环评决策权力。新法将环境保护工作中一些行之有效的制度、措施和做法上升为法律，进一步完善环境保护基本制度。
制定环境质量和排放标准以及监测规范的权力。例如，新法规定“国务院环境保护主管部门制定国家环境质量标准。”
协助诉讼的权力。对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，相关社会组织，可以向人民法院提起诉讼。
协助拘留的权力。针对目前环保领域违法成本低、守法成本高的突出问题，进一步加大了对违法行为的处罚力度。
二是责任方面。
引领促进生态文明建设的责任。环保部门作为环保监督管理的主体，有推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展的责任。
大力宣传环保理念的责任。环保部门有责任大力宣传和普及环保理念，进一步提高公民环保意识，新法增加规定公民应当采用低碳节俭的生活方式。
公开环保信息和推动公众参与的责任。环保部门有责任公开环保信息和推动公众参与，加强公众对政府和排污单位的监督。
协助地方政府向人大报告环境状况的责任。新法突出了人大常委会监督落实政府环境保护的责任。环保部门有责任协助地方政府向人大报告环境状况。
建立健全环境监测制度责任。新法通过规范制度来保障监测数据和环境质量评价的统一，规定国家建立、健全环境监测制度。
协调完善跨行政区污染防治制度责任。新法明确规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测，实施统一的防治措施。
监督控制重点污染物排放总量的责任。企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守重点污染物排放总量控制指标。
依法公开环境信息责任。新法设专章要求环保部门依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。
上级环保部门对下级环保部门的监管责任。违法失职渎职的责任。新法对环保部门负责人及直接负责的主管人员和其他直接责任人员出现9种违法行为的，要追究行政责任，后果严重的要给予撤职或开除处分，构成犯罪的要依法追究刑事责任。
新法颁布实施后，对环保系统而言面临着巨大的机遇和挑战，环保人要抢抓机遇，变压力为动力，主动适应新常态，认真学习研究新法，加快制定实施细则和办法，让新法真正落地。
新法落地要实现权力与责任对等
辽宁省环境保护厅厅长朱京海
结合辽宁省环保的工作实际和个人工作体会，我想就权力与责任的边界问题进行探讨。
第一，环保部门与地方政府及其他部门要成为权力与责任的统一体，理清权力与责任的左右边界，化解环保部门与其他部门在权力与责任上的空间冲突。
一是推动落实地方政府的环保责任。地方政府要对环境质量负总责。新法仅仅做出了原则性的规定，但在实施过程中，还需要建立与之相配套的行之有效的考核评价机制，加大环境质量在政府绩效考核体系中的权重。
二是推动落实政府各部门的环保责任。环境范围宽泛，负责环境保护的部门职能交叉、情况复杂。在新一轮的机构改革中，应该加大对现有环境管理权力和责任的整合，提高统一管理的集合度，如果不能实现机构和职能的整合，就应该进一步明确部门责任，拉出权力清单，理清责任界线。
第二，各级环保部门要成为权力与责任的统一体，理清权力与责任的上下边界，做到权责对等，防止抢权推责，解决环保系统内部在权力与责任上的模糊不清问题。
一是基层环保部门要摆脱行政干预。基层环保部门最容易被问责，原因之一在于基层环保部门面临地方保护和行政干预。要破解这一难题，必须给基层环保部门话语权，让他们腰杆硬起来。这需要进行必要的改革。辽宁省在逐步推动地级市以下环保部门的垂直管理。实现垂直管理，环境执法监管的权威性会明显增强，在一定程度上能够缓解基层环保执法的行政干预问题。
二是上下级环保部门要权责对等。目前环保系统内部权与责的错位、权力清晰化与责任模糊化、高位职权命令化与低位职权服从化等问题依然存在。在制定环境管理制度的时候，要进一步明确责任，相应责任不仅与具体承办人有关，还涉及批准人、单位负责人甚至是上级环保部门。
三是问责要公平。对个别工作人员存在的失职、渎职、玩忽职守以及腐败等问题，不能袒护，必须问责。但对因为能力和精力有限造成的监管不到位，对因为接受上级部门或领导的指示产生错误行政行为，对因为客观原因接到举报查处不及时的，要查清原因，慎重问责。此外，污染是长期累积的结果，很难将责任划归到哪一任领导身上。环境污染的空间变化也令环境污染的责任界限模糊，在没有明确责任界限的前提下，不能轻易对哪一个地区和部门进行问责。
第三，执法主体和执法对象要成为责任和权力的统一体，理清权力与责任的内外边界，推动执法主体、执法客体都成为守法主体，全面提升全社会在环保责任上的主体意识。
一是环保部门执法更要守法。执法是为了督促守法，执法本身就更应该守法，主体资格合法、程序合法、行为合法。要根据新法的规定，尽快出台部门规章，补充、细化配套的法规、规章。例如，目前我国环境监察机构并不属于行政机关，无执法主体地位，因此，在制定实施细则时，应对环境监察机构的定位及查封、扣押权限，作出明确规定。
二是敦促企业落实环保责任。要不断加大对污染企业的监管和处罚力度。重点排污企业应当如实向社会公开环境信息，接受社会监督。环保部门应着手建立排污企业与周边利益群体的沟通渠道，搭建企业环境信息公开平台。
三是推动全社会落实环保责任。做好环境保护工作，要深入走群众路线，建立全民参与环境保护的统一战线。各级环保部门要深入持久地开展环境宣传教育工作，积极扶持环保志愿者组织开展社会活动，配合新闻媒体对环境违法行为开展舆论监督，营造全社会参与环境保护、建设生态文明的良好氛围。
认真贯彻新法推进生态文明
四川省环境保护厅副厅长彭勇
学习贯彻新法，必须全面掌握新法提出的具体要求，严格履行环保部门的监管职责，为保护和改善环境，优化经济社会发展做出积极贡献。
一、充分认识新法颁布的重大意义
新法进一步强化了各级政府的环保责任。体现了党和政府保护环境的坚强决心、建设生态文明的强烈愿望和实现中华民族伟大复兴的坚强意志。
新法理顺了部门之间的权责关系，赋予了各级政府及有关部门强制手段，规定了企事业单位和公民的责任和义务，对正确处理经济发展与环境保护的关系，具有重大的意义。
新法作为环境领域的基础性、综合性法律，是生态文明建设的重要制度保障，为新时期的环境保护工作，特别是向环境污染宣战，提供了强有力的法律武器。
二、准确把握新法对政府和部门的新要求
新法强化了环境保护目标责任制，将环境保护的政绩与官员的政治前途挂钩，有助于克服地方官员重视经济发展而忽视环境保护的问题。规范了统筹城乡环保设施建设，进一步明确了政府和相关部门加强环保设施建设的责任，有效解决了长期以来环保工作只注重城市和工业而忽视广大农村的问题。授予了执法部门查封、扣押权力，树立了环境执法的权威性和严肃性。引入了公安机关对环境违法进行行政拘留，大大加强了对违法行为的震慑力。加大了对行政人员违纪行为的处罚力度，使各级环保部门增强责任感、压力感，在执行新法时不能有丝毫的懈怠。规定了环境信用制度，通过限制违法企业融资、贷款和上市，促进企业严格守法。此外，还提出了建立联防联控制度、建立健全生态保护补偿制度、建立环境违法按日计罚制度等。新法无论是适用广度、创新力度，还是严厉程度，都是史无前例的，是名副其实的史上最严环保法。
三、全面履行环保部门的监管职责
新法颁布后，四川省迅速开展了系列宣传教育活动，以便在工作中贯彻实施，履行好监管职责。
履行统一监管职责。环保部门要同有关部门编制环境保护规划，发挥龙头作用；科学设置环境质量监测站点，准确发布环境质量信息，提高环境管理话语权；牵头建立跨区域跨流域联合防治协调机制。环保部门应以贯彻新法为契机，加快完善相关配套机制，积极主动争取政府和有关部门的支持，进一步落实统一监管职责。
积极参与综合决策。要将环境保护纳入国民经济和社会发展规划，从全局和整体的高度来谋划和开展环保工作。加强环保规划与城市总体规划、土地利用规划相衔接，把环境保护的本质要求体现在相关规划中，针对城市病和产业病，从环保的角度提出解决问题的办法和路径。积极参与政府综合决策。
强化环境监测手段。环境监测是环境保护的基础。环保部门必须理顺环境监测体制，建立健全环境监测制度和规范，科学设置监测点位，加强环境监测能力建设。
严格环境保护执法。新法赋予了环保部门一柄向污染宣战的尚方宝剑，但这柄利剑能否真正斩断污染环境，还要看执剑人是否具备高超的剑法。各级环保部门必须积极主动、未雨绸缪地开展战前练兵，不断提高自身依法履责的能力。
加强新法宣传教育。积极推进党委中心组学法，政府常务会学法，积极争取把新环保法和有关配套规定纳入各级党校和行政院校的培训计划。加强各级环保执法人员的集中教育培训，使其牢牢把握新法内容和要求。深入开展环保法律进机关、进学校、进社区、进乡村、进企业、进藏区活动，让全社会知法懂法、守法护法。
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