环境案以罚代刑现象突出 饱受诟病降低法律威慑力
“两法衔接”破解“以罚代刑”
污染了环境，罚款；销售假冒商品，罚款；生产不合格食品，还是罚款……记者近日在江苏、山西等地采访了解到，在民众关注的环境保护、食品安全等领域，“以罚代管”“以罚代刑”现象突出，备受社会诟病，亟待引起重视。
环境案件罚刑比17839∶1
2013年3月，山西某县一化肥企业违规排污致下游农田被污染。同年9月，当地检察院以涉嫌玩忽职守罪对负有监管责任的当地环保所所长提起公诉。
近日，记者到该县法院采访。相关负责人告诉记者，这是近十年来县法院审理的唯一一起环保类刑事案件。然而，记者从该县环保部门了解到，近年来，该县每年行政处罚的环境违法案件有十多起。
环保类案件行政处罚多、刑事追责少的现象在江苏也曾存在，不过现在有所改变。江苏省高级人民法院向记者提供的数据显示，2014年1月～7月，江苏全省法院共受理环境刑事案件49件，超过2004年～2013年全部环境刑事案件的总和。
全国人大代表、江苏省人民检察院检察长徐安在今年全国两会期间接受记者采访时说，环境保护部公布的《全国环境统计公报》显示，2008年～2010年，全国作出环境行政处罚决定的案件共计285428件，同期全国法院结案作出判决的环境犯罪案件仅16件，环境行政处罚案件和环境刑事犯罪案件比例为17839∶1。
江苏省法制办主任于爱荣说，“以罚代刑”现象不仅存在于环保领域，食品药品监管、知识产权保护等领域也大量存在。大量涉嫌犯罪的案件止步于行政执法环节，一罚了之，降低了违法成本，不仅饱受社会诟病，更降低了法律威慑力。“近年来，食品安全、环境保护等领域违法行为层出不穷，与此有很大关系。”
“从实践看，目前食品药品、环保等领域的监管仍是以行政执法为主，有人罚没人管，‘以罚代刑’现象突出。”山西省晋中市榆次区人民法院行政庭庭长毕步礼感叹，到行政庭工作十几年，从未遇到过此类案件。
多因素造就“以罚代刑”
对于环保、食品药品等领域的违法行为，司法是最有力的打击手段，为何各地乐于罚款却不愿将涉嫌犯罪的线索移交司法机构？
江苏省检察院侦监处副处长雷勇认为，一些行政执法人员法律知识不全面是原因之一，尤其对刑事法律关于“罪与非罪”“此罪与彼罪”的标准和认定吃不准，对已构成犯罪的案件缺乏移送司法机关的意识和经验。
“多一事不如少一事”的心态，也导致行政处罚远多于刑事追责。徐安介绍，比之于行政执法，刑事司法在程序操作、证据收集等方面要求更高、标准更严，需要进行大量证据收集和现场调查，这难免增加行政执法机关的工作量，因此一些行政执法机关更愿意罚款扣证，简单省事。
地方保护主义的干扰也是现实原因。于爱荣说，一些地方和部门对发展经济和打击犯罪缺乏辩证统一认识，当涉罪主体是对本地区经济发展贡献较大的单位时，往往会选择保全地方经济利益，放弃对违法犯罪行为的打击。少数执法部门为追求部门利益，也偏重于行政处罚。山西一些基层司法工作者直言，不少行政执法部门依靠罚没款来养人办事，因此偏好罚款式监管，主观上不愿意将一些案件移送司法。
一些司法工作者还介绍，部分违法犯罪活动的滋生蔓延或安全事故的发生，和行政执法不力有直接关系，甚至存在行政执法人员渎职现象。为掩盖自身问题，推卸责任，有问题的行政执法机关自然不愿“家丑外扬”。在一些案件中，“捂盖子”问题突出。
记者在采访中还了解到，少数公安机关对行政执法部门移送的案件材料重视不够，不及时依法进行审查，不在规定期限内立案或不予立案，甚至不反馈、不答复，也会影响行政执法部门移送案件的积极性。另外，一些地方行政执法机关的执法人员不足、执法经费紧张、执法装备落后，不能对发现的问题深度挖掘并及时收集、保全证据，也只好一罚了之。
“两法衔接”化解老大难
面对大量“以罚代刑”现象的存在，接受采访的法律工作者多认为，解决问题的出路在于“两法衔接”。
江苏省法制办副主任徐卫解释，“两法衔接”是指环保、工商、税务、质监、食品药品监督等行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现涉嫌犯罪、需要追究刑事责任的线索，依法向公安机关或检察机关等司法机关移送的一种工作衔接机制。国务院在2001年就出台了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，但从全国而言，这项工作仍需大力推进。
为推进“两法衔接”、破解“以罚代刑”，江苏省发布了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院执法联系的实施意见》，逐步构筑起“两法衔接”工作信息共享平台。截至2013年底，已建起省级信息共享平台1家、市级平台10家、县区级平台37家。
从江苏实践出发，一些法律工作者建议从三方面推进相关工作。
一是将“软任务”逐步变为“刚性要求”。这就要求对执法事项目录进行梳理，对照罪名目录、公安机关的立案标准，对可能涉嫌犯罪的行政执法事项进行归类汇总，制定具体的移送标准，便于操作；要求各地出台“两法衔接”的具体实施办法，对行政执法机关移送可能涉嫌刑事犯罪的线索、证据提出刚性要求，出台奖惩措施。
二是加快信息共享平台建设，完善网上“两法衔接”。于爱荣说，信息共享平台建设非常重要，一个好的信息共享平台，不仅能促使行政执法机关移送案件更加规范、及时，同时还有助于减少行政执法机构的工作量，打破过去各层级条块分割的局面，促使各相关机构充分履职。
三是明确“两法衔接”工作的牵头部门，最好由政府成立工作领导小组，统一领导辖区行政执法与刑事司法衔接工作。徐安说，目前，国家层面“两法衔接”牵头单位不明确，各地牵头单位五花八门，有商业委员会、政法委、检察院、政府法制办等等，而“两法衔接”工作是一项系统复杂工程，涉及内容广、部门多，牵涉各方利益，迫切需要一个强有力的机构来推进。
“是不是涉嫌犯罪，要一目了然；要不要移送，要有据可依；如何移送，要有章可循。”于爱荣说，以这样的目标去推进“两法衔接”，破解“以罚代刑”难题，不仅有助于推动依法治国，更是做好食品安全、环境安全等民生工作的迫切需要。
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