京津冀协同发展冲破雾霾重围
随着城镇化快速推进，我国区域经济发展与环境承载容量的矛盾日益加剧，京津冀地区表现比较明显。由于缺乏协同的环境资源管控机制，近年来，我国京津冀地区的空气质量不断下降，并长时间被雾霾笼罩。
2015年4月30日，中共中央政治局会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，通过京津冀协同发展，探索人口经济密集地区优化开发模式，促进区域经济与环境协调发展。在大气污染治理上，京津冀协同发展，对冲破雾霾重围有着怎样的现实意义？如何协调好经济发展和环境承载量的平衡？在产业布局和空间开发管控方面，该如何调整？日前，本报记者采访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文。
记者：区域产业合理布局和资源有效配置是启动京津冀协同发展的动因，同时也是对环境承载力的一次扩容。那么，什么样的产业集群，或者说什么样的“全新增长极”可以带动区域经济的发展，同时减少环境的污染？
常纪文：京津冀地区协同发展的目的，就是优化产业结构。只有优化产业结构后，才能带动区域经济发展，减少环境污染。“全新增长极”就是在发展中解决环境问题，在投资中解决环境问题。通过投资，比如产业升级、项目搬迁、优化结构，来发展区域经济。如果离开经济发展和国家产业政策的支持，让市场进行自我淘汰是不太现实的。因此要拿出发展目录和规划，支持产业优化和升级改造。比如制定“京津冀产业规划”，对水泥、钢铁厂进行优化。优化后的产值和税收没有下降，污染还减少了。在此基础上，更大范围支持产业升级改造，包括电力、水力，只有这样，“全新增长极”才能实现。
记者：京津冀地区生态环境保护工作，怎样做到联防联动？通过什么手段去实现？
常纪文：京津冀及周边地区大气污染防治协作小组工作会议5月审议通过了《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》，但还是被动性的防治。主要是应急重污染天气以及预防性监测，而在生态建设方面联防联动少。比如在生态联防、城市增长边界方面做得少，诸如水量分配、植被等方面。以白洋淀为例：白洋淀是北方最典型和最具有代表性的湖泊和草本沼泽型湿地，处于京津腹地的海河流域，对稳定生态系统平衡有着重要意义，是不是需要京津冀三方投资建设？这也体现了一种生态建设方面的联防联动。
记者：京津冀地区产业升级转移重点领域指哪些？
常纪文：规划现在还没出来，我理解是把不符合首都产业功能定位的，如耗水的产业或一部分制造业迁至河北，但不会是全部转移，比如汽车制造业。那种认为将北京的全部制造业迁出的想法，也是不太现实的。
记者：环境的约束性条件指什么？其对经济的发展会不会形成掣肘？
常纪文：约束性条件指的就是环境承载力。北京环境容量有限，产业结构要调整，要发展低污染产业。河北不能过分依赖重污染企业，也要发展绿色产业，如减钢、减煤，但河北还是要保留钢铁生产基地的产业地位。约束性条件对经济的发展不会形成掣肘，但会产生投入的。今年年底前，河北的发电厂要完成超低排放，这是需要资金投入的。
记者：京津冀地区的环境标准如何统一？在此基础上，如何协同发展？
常纪文：不一定要统一。有些标准是没办法统一的。各地经济条件不一样，一些排放标准也没办法做到统一。比如河北地区的排放标准做到统一会较艰难。现在要研究哪些标准可以统一，哪些应该协同，这样才可能实行下去。
记者：国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、生态环境保护规划落实到一个共同的规划平台上（多规合一）以充分考虑环境容量，该如何实现？
常纪文：北京市今年政府工作报告指出，京津冀地区一体化要推行“多规合一”，下一步应该把“多规合一”作为一体化的前提条件。规划纲要出台后，一些产业，如交通、环保，要优化京津冀及周边地区城际综合交通体系，推进区域性公路网、铁路网建设。这些规划的落实还要事前做一个综合性的座谈。因为方法、时间和尺度上的不统一会造成新的矛盾，所以要听取多方、多部门意见，这样才可能将一个跨部门、跨地区的工作最终实现。
记者：“空间开发管控”的理念是否可有效规制和解决“城镇开发中生态空间被挤压、区域整体生态容量降低”的问题？
常纪文：这实际上是两个抓手。一个是“城市群”。通过优化布局、资源共享、统一部署、实现共同效益的提高；另一个抓手是“生态开发管控”。生产、生活、生态要布局好。一些地区可以进一步整合，且规划调整时要有“红利”，这才有积极性。而通过地理空间扩张，比如保定、石家庄，一说开发就把空间面积扩大好几倍，这是不对的。要统筹考虑产业发展、人口集聚与城市建设布局，促进产业与城市融合发展、人口与产业协同集聚，即“产城融合”。要在现有条件下去寻找“红利”，比如在非污染型工业区开发地产，建住宅区、建商品楼，地价会升值，区域优势会有所提升。总之，要结合本地优势发展经济，不要让工业结构过于趋同、千篇一律。
记者：京津冀地区生态环境承载力脆弱，经济发展和生态环境的矛盾突出，如何做到能源的清洁利用？如何在保持相当产能的基础上，保障生态环境的相对稳定？
常纪文：未来50年，煤炭和石油仍是我国主要能源供给。现在，燃煤超低排放技术已实现，且运行成本也在降低。设想是把天然气、电这样的清洁能源给居民使用，少用煤炭；煤炭总量用在发电、集中供热、金属冶炼这些超低排放领域。通过用途管控的方式，区分清洁能源和超低排放能源的使用领域。现在能源法修改工作已启动，对于清洁能源以及煤炭和石油能源的使用管控，会写入能源法的修订内容中。
记者：京津冀一体化国家战略已经启动，大气污染防治工作将逐步深入，那么，治理效果将何时有所显现？
常纪文：根据2013年9月颁布的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，其具体指标是到2017年，北京市、天津市、河北省细颗粒物（PM2.5）浓度在2012年基础上，下降25%左右。实际上，大气治理涉及到污染企业搬迁、设备投资更新等等，都需要一个时间和过程。我相信，不久的将来，治理效果会有一个明显的凸现。
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