改进环境治理体系何处着手？
更新时间：2016-02-15 15:20
来源：中国环境报
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环境保护部部长陈吉宁在全国环保工作会议上指出，不断提高环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化，确保2020年生态环境质量总体改善。2016年是“十三五”开局之年，如何认清形势，推进环境治理体系和治理能力现代化？改进环境治理体系应着重推进哪些工作？
夏光，经济学博士，现任环境保护部环境与经济政策研究中心主任、研究员，兼任环境保护部科学技术委员会委员、中国人民外交学会理事、中国环境科学学会常务理事等，国务院政府特殊津贴获得者。长期从事环境保护政策研究和管理工作。
对话人：环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光
采访人：本报记者郭婷
做好“十三五”环保工作需加强哪些认识？
■需要采取“整体优化”的环保战略，在经济、政治、社会、文化等方面全面纳入环境保护的要求
中国环境报：“十三五”是全面建成小康社会的关键时期，也是深化绿色发展的重要阶段，环境保护既面临挑战，也面对着难得的机遇。在“十三五”开局之年，您认为，做好“十三五”环保工作需加强哪些认识？
夏光：环境保护是全面建成小康社会和美丽中国的重要领域，担负着克服短板、保障顺利实现目标的重任。因此，认真谋划“十三五”环境保护开篇布局，积极推进环境治理体系和治理能力现代化至关重要。
做好“十三五”环保工作，首先要从战略上认清环境保护的方向。我们看到，新环保法、“水十条”、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等，都是在国家经济形势复杂的情况下出台实施的，这打破了“唯GDP论”的传统认识，显示出国家一方面将采取重大措施解决生态环境问题；另一方面，也要求用环境保护来支持和推动经济稳增长、调结构。这是“十三五”环境保护所处的特殊背景。
因此，“十三五”环境保护必须要同时回答两个重大命题：一是如何满足人民群众不断提高的对良好环境质量的需求？二是如何以有限的环境承载力支撑更大规模和更高水平的经济发展？
当前，我们不仅需要集中回答第一个命题，而对第二个命题也要高度重视。环境保护与经济发展紧密联系在一起，二者互为前提。环境是发展的物质基础，发展也是必须实现的硬目标，环境保护从来不能通过放弃经济发展来实现。从中央到地方，都要对环境质量负责，也都有发展经济的底线，只有能够支持和保障经济发展的环保要求才能得到各级党委政府的真诚支持。
“十三五”时期，来自社会的生活性环境需求和来自经济的生产性环境需求都将明显上升，因此，环保工作需要比过去更加有力，也更加智慧，需要进行更多的改革和创新。总体来看，“十三五”环境保护需要采取“整体优化”的环保战略，在经济、政治、社会、文化等方面全面纳入环境保护的要求，促使这些对环境具有重要影响的领域向着环境友好的方向进行优化和转变，从而实现改善环境和促进发展的双重目标。
实施“整体优化”战略应着重推进哪些工作？
■察情，掌握信息；立威，严格执法；健序，加快改革；树人，进行环境社会建设
中国环境报：要实施“整体优化”的战略，环境保护当前应主要推进哪些工作？
夏光：实施“整体优化”的环保战略，必须按照推进国家治理体系和治理能力现代化改革的要求，建立和完善有效的环境治理体系。这个体系是在现有的环境治理体系基础上继承和发展的。“十三五”期间，改进环境治理体系的任务非常多，择其要者，有几项重点任务：
第一，察情，即掌握信息，为环保决策和管理提供可靠的基础。环境保护工作所需的信息浩如烟海，但目前存在着环境信息缺失和失真问题。这可分为两个方面：一是能力不足带来的环境信息缺失，主要是有的环境质量监测点位的代表性不够和指标不全，不能真实反映环境质量状况。例如相比发达国家的环境监测体系，我国的环境监测取样点位尚嫌稀疏，水体环境监测指标数量还有不足，还有一些城市不能进行PM2.5的监测。二是环境信息收集机制带来信息失真，主要是全国性的环境状况数据或环保工作信息依赖地方上报数据汇总，而这些信息又反过来作为评价地方环境状况或工作状况的依据，这就导致信息准确性出现偏差。
严格来说，信息缺乏和失真将影响环境管理的有效性。因此，掌握准确的环境信息成为改善环境治理体系的首要任务。
第二，立威，即严格执法监管，树立强势环保形象。环境法律法规必须成为治污利器，才能起到为人民群众护好碧水蓝天的作用。新环保法、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》、《环境保护督察方案》等为树立环保权威给予了法定授权。现在来看，约谈政府、停产治理等强硬措施已经初步形成了强势环保形象，取得了环境治理的初步成效。“十三五”时期，打好大气、水、土壤污染防治“三大战役”，是加强环保立威的不二法器。
第三，健序，即加快改革，建立和完善环境保护制度体系。用制度保护生态环境是生态文明建设的基本方针之一。环境保护制度体系可以分为约束和激励两类，前者强调限制，后者强调引导。目前，以约束和限制为目的的环保制度体系，包括法律、法规、标准等，已经相对比较丰富和成熟，而以激励和引导为目的的制度体系还有欠缺，需要加强改革。改革的方向主要体现“智慧环保”的精神，通过制定适当的制度引导全社会走绿色发展道路。
例如对一定的用于承载经济发展活动的环境承载力，如何使它产出更大的经济价值？这时，用行政手段配置这些环境承载力，往往不是效率最高的，市场才是有效配置资源的手段。因此，可以在明确环境承载力的全民所有权性质前提下，进一步对这些环境承载力进行必要的使用权界定（确权），通过市场拍卖和交易的制度，使那些不能高效利用环境承载力的产业或企业退出这个地区，由能够更好地利用环境承载力的企业来进行生产，达到人民群众基本生活环境需求和经济发展环境需求都得到满足的双赢局面。
第四，树人，即进行环境社会建设，开创生态文明新时代。长期以来，环境监督管理工作较困难，原因是目前环境守法意识尚比较薄弱，环境执法监管效果也因此受到影响。“让自觉守法成为常态”，是基层环保工作者的愿望。“十三五”环境保护工作应该在改善环境保护的社会基础方面有所前进。提高全社会的环境守法意识，应该成为“十三五”环境保护工作的目标。否则，即使通过大量投入得到一些环境改善的效果，也难以稳固。
对我国环境治理体系建设有哪些建议？
■强化环境保护的中央事权，加强县乡环境治理，实行社会制衡型环境治理模式
中国环境报：您提到，实施“整体优化”的环保战略必须建立和完善有效的环境治理体系。那么，您认为，当前改善环境治理体系应从哪些方面入手？
夏光：我国已经基本形成了环境保护法律法规体系及其执行系统，它具有3个特点：一是保持了全国环境法治的统一性，国家对环境保护承担最高责任；二是实行中央和地方分层治理，强调国家顶层设计，又保留充分的地方创新空间；三是社会各界成员在环境保护中都负有一定的责任、权利和义务。这是一种统分结合、多方参与的体系，体现了我国社会制度的特点和优势，对其基本架构应予继承和发展，保持对国家环境治理体系的制度自信。
全国环境法治的统一性决定了中央在国家环境治理中居于核心和主导地位。要解决目前存在的环境法律法规标准不健全、考核激励和监察监督不到位、环境信息不全不准不实和公信力低等问题，必须进一步强化国家层面环保职能。因此，改善国家环境治理体系，首先应强化环境保护的中央事权。
一是建立独立和完整的国家环境信息系统。由中央政府实施全国环境监测网络和环境监察体系建设工程，不再单纯依赖地方上报数据构成全国环境信息。地方环境信息系统为本地环境治理服务。支持和引导社会力量依法提供环境信息。
二是重构国家环境保护激励体系。包括正向激励和反向制约，优先提任生态文明建设政绩突出的地方官员，免去环保政绩不佳的领导干部，树立中央权威。
三是建立新型的中央与地方环境治理关系。突出中央事权的法律地位，中央加强对地方政府的监督和节制，通过控制地方利益链引导地方环保积极性。
四是实行简政，科学确定环保政策数量。现有的环境保护政策数量不少，但有的政策边际贡献很小。应通过改革，科学制定环保政策，提高政策效率。国家环保工作应注重加强结果监督，对需要耗费较大行政成本的过程控制措施需科学考量，审慎对待。
五是增强环保政策的系统性和科学性。调整整合国家环保政策体系，改变各自为政、政策重叠甚至政策冲突的现象，提高环保政策的系统性。政策制定要进行基层调查和经济分析，避免单纯从上面提高工作要求。
中国环境报：您认为，当前环境治理体系最为薄弱的环节是什么？什么是工作中的重点和难点？
夏光：长期以来，我国环境保护工作突出抓城市环境综合整治和工业污染减排。这种格局是有原因的，因为过去我国环境问题的焦点和难点确实是在大中城市和工业领域，环境保护的主战场必须摆在这里。随着环保工作不断发展，现在大中城市的环境治理体系已有较大改善，机构比较健全，各种软硬条件大为改善，基本能够应对当地环境保护工作的需要。
同时，县域和乡镇层面的环境问题却变得日益突出和尖锐：大量工业企业建在县城或乡镇，城市中转移出来的很多产业来到农村，农村还新办了畜禽养殖场以满足城市扩张的需求。同时，大量农民集聚到县城或集镇上生活，却没有及时建设污水处理和垃圾清运系统。这些地方没有大城市的集聚优势，不得不依赖落后产业搞发展。这一切都使很多过去被认为“环境好”的县城和乡镇，现在变成污染严重、环境脏乱的典型代表。很多环境污染问题和风险出现在县乡层面，大量的环保任务集中在县乡层面，保障环境质量的责任在县乡层面也越来越重。然而，县乡层面又是我国环境治理体系中最为薄弱的环节，环保机构力量薄弱，工作条件简陋，环境监管难以实施，环境治理失效情况突出。
郡县治，天下安。我们应该深刻认识县乡环境治理在我国环境保护全局中的地位，把环境保护工作的重点向县域和乡镇倾斜。在2015年环境保护部环保工作创新大讨论中，我们提出“把环保工作的重心下移到县乡层面”的建议。我们在地方调研时，基层环保部门也向我们反映，应该把环保工作重心下移。
下移环保工作重心，加强县乡环境治理，应该着重做好5方面工作：一是研究制定县乡环境保护的特殊政策，重在帮助县乡加快推进经济结构调整和绿色产业发展。特别是进行工业重组和建立产业园区，缓解当地发展经济与保护环境之间的矛盾。二是加强对县乡各种企业的环境风险排查，在加快推进关停超标排放企业的同时，优先做好防范污染事故发生的措施，避免出现重大污染事件。三是对县乡环境保护采取利益激励机制，将县乡环境守法情况与省市财政转移支付挂钩。四是加强对县乡企业达标治理的监督管理，制定分区域的县乡企业达标目标，对到时不达标的企业坚决关停一批，并帮助企业进行转产或退出。五是帮助加强县乡环境治理能力建设，对县乡环保机构进行人员调整，加强人员培训和设施配备。
中国环境报：环境保护不是环保部门一家的事情，政府、企业、公众都有义务保护良好的生态环境。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”。改进我国环境治理体系，在社会共治方面应做出哪些改革？
夏光：社会共治是我国环境治理体系建设的重要内容。相对于不断增加的监管对象，政府环境监管力量增长是有限的，需要借助于社会力量的参与。这种从政府直控型治理向社会制衡型治理的转变，是国家环境治理体系和治理能力现代化的实施途径。社会制衡型治理模式是政府主导下的多方共治格局，其核心是扩展公众参与环境保护的权利。这是一种全民环保，突出人民群众在环境保护中的重要地位，从政府包办环保向发挥政府、市场、社会综合作用转变。
全民环保就是走群众路线，打人民战争。对于社会共治，我建议：
一是对社会公众赋予更多环境权利和相关责任，包括知情权、监督权、索赔权、议政权等。让社会公众和环境监管对象参与环境法律法规的制定和执行过程，形成环境保护统一战线。
二是以司法公正体现环境公平正义，鼓励公众依法维护环境权益，通过投诉、诉讼等途径，与噪声、水污染等侵权行为进行坚决斗争。积极办理环境公益诉讼等司法案件，增强环境司法信息公开和司法审判公开。
三是发起绿色宣传教育，将环境保护理念贯穿于国民教育体系，通过互联网等现代通讯手段向社会大量输入环境信息，进行环境保护国情教育。
四是建立环境信用制度，让环境违法者承担违法违规的长期个人成本，以此引导社会改变忽视环保的思维和行为习惯。培育社会绿色消费方式，推动节能低碳产品标准体系建设。
五是加强社会组织与政府的协商和合作，有序发展社会组织，推动公众参与环境保护。
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