治理跨区域环境问题需加强顶层设计
上下游相互指责，而“中国沙漠最大的淡水湖”红碱淖近20年来面积缩水一半，并被预测未来10年或将干涸——事实上，在诸多水资源紧张的地区，这样的矛盾时常发生，由于不同行政区域间利益各异，地方政府面对纠纷也常叹骑虎难下。略微庆幸的是，红碱淖问题已获得相关省区重视，协调工作正在进行。
多名受访的环境科学、环境法学者告诉中国青年报·中青在线记者，治理跨区域环境问题需加强顶层设计，可设立跨省协调机构进行调解，加之以生态补偿机制为基础的财政横向转移支付制度，并向官员提倡绿色GDP发展理念，三管齐下，方可破局。
北京大学环境科学与工程学院教授宋豫秦介绍，面对水资源省（区）际纠纷，中央有时会出面调解。以流经青海、甘肃、内蒙古的黑河为例，曾经位于上中游的青海、甘肃部分地区过度取水，导致处在甘肃部分地区和内蒙古的下游干涸，多处出现土地荒漠化现象，当地居民被迫生态移民。此后，中央出台刚性措施，规定上中游取水量，从而保证了下游水量。
不过，由中央出面调解省（区）际纠纷的情况并不多见。在区域性立法因地方保护因素而尺度较松，中央管辖调解又无法面面俱到的情况下，设立跨省协调机构十分必要。
在宋豫秦看来，虽然目前我国设有类似机构，但有的跨省协调机构存在互相扯皮、人浮于事的情况，“只会监管、观测，而缺失权力和执法能力”。这是因为一些机构不具备职权去调动各省资源，也无法有效指挥或参与各省的政策、规划、行动。
“只能是表面上的协调。”中国政法大学法学院副教授杨源也认为，一些机构的独立性较低，不仅信息来源极大依赖地方提供的数据，没有独立的监测系统，在财权上也仰仗地方支持。
记者注意到，2015年1月1日施行的新环保法已提出建立联防联控、跨行政区域协商机制。中国政法大学环境资源法研究所副所长杨素娟认为，虽然跨行政区域环境治理的条文已确立，但地方机构仍是地方政府下属的一部分，在监督和执法上都受制于地方政府。现在，应该建立由中央垂直管理的跨省协调机构，推动上下游、左邻右舍间的协商和管理。
事实上，若想治理保护一条河流，上游恐怕要比下游牺牲更多。关停工厂、禁止砍伐、组织清洁，这些上游必须采取的措施，有时也会让上游的经济发展掉进“下游”。有的业内人士还曾“调侃”：有些地区，真是“上游绿水青山饿肚皮，下游吃香喝辣要减肥”。
对此，有学者指出，解决之道，在于探索科学的生态补偿方式，让受益方掏钱，补给因保护环境而经济利益受损的另一方。在今年全国两会上，也有代表、委员提出，在某条河流中下游地区建立生态补偿机制，或将某地纳入国家级生态补偿试验区试点，协调周边地区合作。
杨素娟表示，如何进行生态补偿，目前国家还没有统一的立法，但已在林业、水利、环保部门尝试。“各地已有很多创新，都是有成效的。”宋豫秦告诉记者，目前，生态补偿还是雷声大雨点小，没有形成规范化、制度化、科学化，“补偿多少、怎么样补偿，现在仍在摸索”。
而经济利益往往正是水资源分配之争的关键原因。杨源认为，无论是截水、开矿还是旅游的过度开发，一些资源争议存在地方保护主义。据了解，新环保法推行之前，环境并未严格纳入对地方官员的政绩考评，这也使许多地方官员牺牲环境利益、追求经济利益，获得更多财政收入，以求政治上的晋升。
新环保法对此作出了完善，制定了环境保护目标考核制，将地方的环境质量作为地方官员政绩考量的一部分。宋豫秦透露，之后还将实行领导干部离任生态审计制度，若在某领导干部离任审计时发现任期内环境出现恶化，则该领导或将承担党纪和法律责任，“由此，领导干部应转变思想，不再以GDP论英雄”。
事实上，国内不少专家学者已经提出，绿色GDP核算有利于克服片面追求经济增长速度的倾向和促进经济增长方式的转变，从根本上改变“GDP唯上”的政绩观，增强公众的环境保护意识。
“环保和经济发展就是一架飞机的两个翅膀，缺少任何一个都不能平衡发展。”杨素娟说，只有经济和环保齐头并进，才能带来整个社会的发展，任何一个落下都会导致社会失序和经济震荡，“环保和经济是相辅相成的，都应得到重视和平衡”。
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