治霾联防联控：恐遭治本难题
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12月20日，河北邢台一家钢铁企业正在安装新型防尘设备。图/视觉中国
河北石家庄“利剑斩污”行动期间，石家庄市一位市领导向新京报记者分析此轮雾霾天气，认为原因是“一个气候，一个区域传输”。他没有提石家庄自身的问题。
“我们这么大的力度，该停的都停了。周边城市也得这么大力度才行。”他说。
“那你们跟周边城市沟通了吗？”有人问。
“那个还没有。”他回答。
事实上，雾霾治理绝非一城一地的事。眼下，大气污染联防联控越来越成为人们的共识。
在国务院2012年批复的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、2013年印发的《大气污染防治行动计划》中，均提出要建立区域大气污染联防联控机制。
自2016年1月1日起施行的新大气污染防治法，第八十六条规定，“国家建立重点区域大气污染联防联控机制”。
12月16日，北京红色预警启动首日，环保部官网也刊文称，单个城市采取应对措施难以达到治污控霾的效果，区域联防联控势在必行。
而据这位石家庄市领导的说法，目前，要真正做到大气污染联防联控并不容易。
管自己还是赖别人
内蒙古退休职工郝志邦没有想到，他的文章《揭秘京津冀雾霾源头及治理》在一个微信公号上刊发后，迅速成为十万以上阅读量的热文。
他用了七大理由来说明一个观点：京津冀的雾霾，主要是以内蒙古、陕西、山西这三个省份为主要污染源，而京津冀三地自己产生的污染是次要的。
与“雾霾靠风吹”的段子相同，或多或少地，这一论述迎合了人们的感官认知。
郝志邦的观点，甚至受到了环保部的关注。12月20日，环保部将他的相关观点作为一个误读，请中国环境科学研究院原副院长、研究员柴发合进行了解释。
柴发合并不同意郝志邦的判断。他解释说，大量的观测分析和模式研究都表明，京津冀大气重污染主要是本地积累加上外地传输导致的。其中，京津冀三地自身的排放量大是最主要的因素，对PM2.5污染的贡献约为70%左右。
此外，周边省市影响最大的是山东、河南。郝志邦提到的山西、内蒙古和陕西排放对京津冀PM2.5污染也有一定贡献，但不是主要原因。
接受新京报记者采访时，中国科学院大气物理所研究员、“大气灰霾溯源”项目组报告执笔人王跃思有些着急，“不能雾霾一来就互相埋怨。大家都在一个锅里，谁都影响谁。”
王跃思说，华北地区刮偏南风的时候，整个河北南部、天津、山东等地的污染全往北京灌。刮西北风的时候，北京的污染也得影响别人。整个华北地区的污染是相互传输、相互影响的。
环保官员也曾对雾霾的区域传输发声。去年3月，河北省环保厅厅长陈国鹰曾对新京报记者说，“一些地方为了减轻舆论的压力，可能会说外来扩散多少，但其他城市会说，你说我扩散给你，你还扩散给我呢，所以我想最根本的是把本地污染源降下来，同时做好联防联控工作。”
短期保障与长期治理
新京报记者梳理发现，联防联控多体现在重污染天气或重大活动期间，主要措施是发布重污染天气预警，启动应急预案。
这次雾霾来临前的12月15日，环保部发布了京津冀及周边地区重污染天气预警提示。环保部已向北京、天津、河北、山西等六省市人民政府发函，提出预警提示建议。要求各地根据当地实际情况，及时启动相应级别的预警，实施区域联动，共同应对重污染天气。
此前的12月2日至4日，同样的预警涉及60多个城市。环保部称，这是首次实现区域高级别、大范围预警应急联动。
不过，“短期保障行动的成功受特殊社会历史意义的影响，往往会掩盖其经验不足、跨省和跨行政区域协调不力、机制不完善等问题，使其缺乏延伸性和持续性。”柴发合表示。
2013年10月，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东6省区市以及环保部等中央有关部委，共同成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，确定了重污染应急、监测预警、信息共享等工作制度。
内蒙古环保厅一位工作人员向新京报记者表示，在区域联防联控方面，目前主要是通过开会的方式来开展工作。他说，现在主要有领导小组会议和领导小组办公室会议，领导小组会议每半年一次，办公室会议则不定期，今年大概开了两到三次。
“京津冀协同治理雾霾问题调研”项目负责人、社科院城市发展与环境研究所研究员庄贵阳说，据他观察，目前京津冀区域联防联控机制的做法仍是问题导向。也就是说，只有遇到问题之后，大家才开会协商解决问题。
他认为，目前三地合作是问题倒逼式的合作，侧重于雾霾问题的末端治理，在区域财政体制、政绩考核机制、产业协作机制方面的创新较少，缺乏顶层设计。
本质上是发展问题
“雾霾治理表面上是环境问题，本质上是发展问题。”庄贵阳提出，从污染源的分布密度、产业结构调整难度及政府治理能力来看，当前京津冀雾霾联防联控的重点和难点主要在河北省。
然而，钢铁、火电、焦化、玻璃、水泥等“两高”行业布局过于集中在河北省。空前的治理力度背后，环境保护与经济发展间的矛盾不容忽视。
“京津冀协同治理雾霾问题调研”项目的参与者，社科院研究生院博士生周伟铎向新京报记者表示，在河北调研时，曾有环保部门人士向他诉苦，河北为京津冀三地的生态环境牺牲了经济发展。
河北省环保厅厅长陈国鹰曾向新京报记者透露一个数字，2014年，包括APEC的大气污染治理、化解过剩产能、淘汰落后产能等和大气污染治理紧密相关的项目，一共影响了河北GDP1.75个百分点。
在保障“阅兵蓝”的过程中，河北同样面临经济上的阵痛。2015年河北省环境公报总结，阅兵期间河北省共停产企业14278家、限产企业1034家，停工工地4646处，采取“超常规措施”完成了阅兵期间的空气质量保障任务。
这样的做法被舆论称为治霾的“休克疗法”。一剑封喉，但不能长期使用。
上述环保部门人士向周伟铎抱怨，对于河北省的补偿机制并不完善。
早在2014年6月，青岛市就出台了《青岛市环境空气质量生态补偿方案》，各区细颗粒物(PM2.5)、可吸入颗粒物(PM10)年均浓度改善情况为考核指标，建立考核奖惩和生态补偿机制。
“要打破目前京津冀行政格局的局限，整合三方建立起跨越行政区划的区域生态环境补偿机制，制定有利于京津冀生态环境和社会统筹发展的公共财政体系，完善跨行政区划的财政转移支付政策，出台一体化的财政补助办法，构建生态补偿的产业扶持政策，重点扶植生态项目、大气污染治理项目。”2016年9月，山东财大老师刘清春、山东大学老师董庆华在《光明日报》撰文指出，生态补偿机制的缺失恐会让环境治理协同行动陷入在不同层级政府间相互博弈、难以协调的困境。
“大气污染防治是京津冀协同发展的突破口，建议由中央有关部门直接牵头，提高京津冀及周边地区大气污染防治协作小组的级别。”庄贵阳提出，应逐步将协作小组通过法定程序过渡为常设领导机构，理顺其与三地环保部门的关系。
柴发合还建议，可成立由国务院、环境保护部、相关部门与区域内各省级政府组成的国家大气污染联防联控工作委员会。委员会具有高于行政单元环境管理的权责，能够直接调动相关各部门和企业力量，采取统一行动。
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