关于环保垂直管理制度改革的思考
要制定一整套运行机制，以责任清单为依托，仿效全国政协的“双周协商”机制，构建定期会商制度，每年解决一些突出的环境问题；以环委会的名议定期或不定期开展督查督办；以当地环保部门为依托，做大做强做实环委会办公室，代表环委会行使统筹协调职能，以环委会的名义开展环境保护工作。
◆陈华勋
实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，是党的十八届五中全会做出的一项重大决策部署。2016年9月，中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）。此次垂管改革是自上而下的推进，实施方案的顶层设计主要在省级党委和政府，市县两级党委、政府及其相关部门怎么办？怎么做？选取几个问题，谈点个人的看法。
推进环保责任清单落实是环保垂管改革成功的基石
《意见》把“强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任”列在推进改革的第一位，凸显环境保护责任的重要性和紧迫性。且《意见》在中央文件层面首次提出制定并落实环境保护“责任清单”，用清单的方式来固化责任、细化责任。
一要厘清党委和政府的主体责任与相关部门的工作职责定位差异，制定“三大类、若干小类”责任清单，落实好地方党委和政府对生态环境负总责的要求。
第一大类是地方党委和政府及其主要领导的责任清单。包括党委责任清单、政府责任清单、党委主要领导责任清单、政府主要领导责任清单，体现负总责、主体责任和主要责任。
第二大类是地方党委和政府相关部门的责任清单。凡是涉及生态文明建设和绿色发展、环境保护的党委部门和政府部门都要承担与职能相对应的责任，每个部门都制定自己责任范围的责任清单，体现“管发展必须管环保、管生产必须管环保”的直接责任。
第三大类是地方环保部门的责任清单。体现环保部门统一监督管理责任。
二要全覆盖与抓关键相结合，对《意见》中点了名的差距较大的污染防治工作重点抓、抓重点。《意见》指出，“明确各相关部门在工业污染防治、农业污染防治、城乡污水垃圾处理、国土资源开发环境保护、机动车船污染防治、自然生态保护等方面的环境保护责任，按职责开展监督管理”。对上述6类污染防治问题，要细分责任，认真落实到相关部门的责任清单中去，抓实抓细抓好，取得阶段性成果。
三要同步建立和完善相关监督考核和奖惩制度，推动责任清单落地落实。责任清单是从权力清单引申出来的，同时又是考核的凭据和奖惩的依据。因此，一张责任清单同时又是一张考核清单、奖惩清单、追责清单。做好责任落实情况考核评价，就要借助于中央和各省已经建立和正在建立完善的4个方面制度。
一是中央环保督察。督察的对象主要是各省级党委、政府，及其有关部门，并且下沉到部分地市级党委和政府。
二是省级环保监察。省级环保监察主要针对市州和部分生态功能地位重要、环境保护任务繁重或环境问题相对突出的县市区党委和政府及有关部门。此次垂改任务中有关环境监察职能上收，由省环保厅统一行使，监察的范围和内容主要是市县两级政府及相关部门对环保政策的执行情况，一岗双责的落实情况和环境质量责任落实情况。
三是生态环境保护目标责任制。《意见》明确“地方各级党委和政府将相关部门环境保护履职尽责情况纳入年度部门绩效考核”。虽然现在有考核，但考核权重不够，考核结果运用偏软，没起到较好的作用。从2016年上半年中央环保督察公布的情况看，多个被督察的省都存在类似情况，其中河南省的年度考核方案中，“生态环境和可持续发展能力”这一项对发达区郑州权重占18%、非发达区权重占16%，受到通报批评。
四是“一票否决制”。保护环境是国家的基本国策，国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》第十六条规定，地方各级人民政府要切实把环境保护放在全局工作的突出位置，列入重要议事日程，明确目标任务，完善政策措施，组织实施国家重点环保工程。制定生态文明建设的目标指标体系，纳入地方各级人民政府绩效考核，考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用、管理监督的重要依据，实行环境保护一票否决制。环保“一票否决制”在当前仍具有较强的政策性和现实性，与干部考核等人事制度密切相关。其实际运行效果主要取决于地方党委、政府的决心和力度，取决于考核目标、措施、评价指标的科学性，取决于环保部门与纪检部门的联动机制。
总之，垂直管理制度改革不单单是对环保机构的垂直管理，而是对“条”“块”关系的重新界定。首先必须明确和强化的是地方党委和政府及相关部门的环保责任。这也是本次垂直管理制度改革最鲜明的特征，是此次改革的一项基础性制度安排，是垂管实施方案中最重要、最不可缺少的一部分。做好了这项工作，环保体制的根就扎稳了，环境治理现代化的基石就牢固了，环境质量改善的目标就有望早日实现。
构建大环保格局是环保工作高效运行的重要支柱
以县级为例，垂管改革后，县级环保部门成为市级环保部门的分局，其人财物全部上收到市级，不再成为县级政府的组成部门或工作部门。那么，县级环保部门又如何处理与县级政府的关系？如何开展工作、履行环保责任？《意见》做了很多针对性的配套安排，其中特别强调要建立健全议事协调机制。
现在各地设立的议事协调机构名称不一，有的叫环委会，有的叫环保联席会。由于职责不清、关系没理顺，一年到头都不开一次会、议一次事。个别地方应景式地一年开一次会，徒有虚名。现在《意见》将同级环保部门设为环境保护议事协调机制的办事机构，承担具体工作。个人认为，必须强化这一机制的建设，由地方党委政府牵头，党委或政府主要领导担任环委会主任，相关部门主要负责人为委员，环保局长为委员会办公室主任。同时要制定一整套运行机制，以责任清单为依托，仿效全国政协的“双周协商”机制，构建定期会商制度，每年解决一些突出的环境问题；以环委会的名议定期或不定期开展督查督办；以当地环保部门为依托，做大做强做实环委会办公室，明确职责，强化手段，赋予查处权、考核权、奖惩建议权等，代表环委会行使统筹协调职能，以环委会的名义开展环境保护工作。
建立统筹管理的执法和监测机构是环保能力建设现代化的重要抓手
一是必须弄清垂管改革中环保四大事权的划分和设置。《意见》第三大部分“调整地方环境保护管理体制”，明确了环境管理、环境监测、环境执法、环境监察四大事权应在省级统一的基础上分开设置，这也是此次垂管改革对环境保护内部管理体制改革的一个最显著的特点。其中，在管理事权方面，将县环保局现有的环保许可等职能上交市环保局，在市局授权范围内承担部分环保许可具体工作。在监测事权方面，将省级和市县的生态环境质量监测、调查评价和考核工作由省环保厅统一负责，市监测站调整为省厅驻市监测机构，人财物由省厅直管。在执法事权方面，将环境执法重心向市县下移，把县局调整为市局的派出机构，由市局直管；市局统一管理、统一指挥本行政区域内县级执法力量；县局强化现场环境执法，实施现场检查、行政处罚、行政强制。在监察事权方面，将市县两级环保局的环境监察与执法事权分开，监察职能上收，由省厅统一行使，通过向市或跨市区域派驻等形式实施环境监察，监察结果由省厅向省委省政府报告。
二是健全条块结合、权责分明的内部管理体制。根据《意见》第七条、第八条第一款和第十条第二款的规定，可在省级层面设置按片区块状为主的监察和监测体制。如湖南省拟设立湘南片区、湘中片区、湘西片区、洞庭洞片区、长株潭片区的监察分局和监测分站，由省厅统一管理，统一调度，人员由省厅和片区内环保局抽调组成，机构级别、职能、领导职数、内设机构等纳入省厅统一的机构编制“三定”方案中去，确保环境质量考核的科学性和准确性，确保“督政”的时效性和权威性。根据《意见》第九条和第十三条第三款的要求和中央最近部署的全面推进河长制的要求，在市级层面设置以水系流域条状为主的执法体制。如湖南省郴州市拟设立以资兴、桂东、汝城、宜章为主的东江湖执法队，以资兴、苏仙、北湖、永兴、安仁为主的耒水流域执法队，以临武、北湖、宜章为主的武水流域执法队，以临武、嘉禾、桂阳为主的舂陵江流域执法队，整合市县两级执法力量，取消县级执法大队，由市局统一管理、统一调度，机构编制由市委明确。同时，为配合现场执法的需要，撤销县级监测站，组建以上述流域为主的4个中心站。力争3至5年内，按照国家标准化建设要求，从人财物三方面入手，集中资源、集中力量，以市级站的标准，重建流域中心站。
三是在当地党委政府的直接领导下，精心谋划、精准施策，做好环保四大事权落地生根。市县两级党委和政府要切实解决改革过程中出现的问题，确保改革工作顺利开展，环保工作有序推进。环保部门要细心调研，精心设计改革实施方案，多向党委政府汇报，多给党委政府当参谋出主意，确保改革实施方案全面科学，确保环保管理体系高效顺畅运行。
建立健全机构编制和干部交流制度是环保部门干事创业的重要保障
环保垂管改革涉及到机构编制的重大调整，涉及到干部队伍的稳定和切身利益，不可小视。因此建议：
一是各地省厅率先垂范带好头起好步，把环保部门是行政机构、使用行政编、列入执法序列三件大事稳固下来。在省级改革实施方案和“三定”方案中，明确环保部门的性质、身份、地位、领导职数、经费预算基数等，明确内设机构和二级机构的设置、级别、编制数、领导职数和能力建设标准等，明确省环委会办公室的职责职能和运行机制，明确新设片区机构的性质、级别、编制数和领导职数等等。
二是行政编数在省级统筹时尽量向市县一线倾斜。现在市县两级行政编制严重短缺，县级执法大队都是事业单位事业编制，一个县局行政编只是个位数。对暂时不能满足的，争取省市党委政府高度重视，分期分批逐年解决，特别是市县两级人员编制差异性很大，先上收后消化。
三是建立干部纵向和横向交流机制，用制度化来代替随意性。争取省委出台政策，每五年交流1次，特别是市县两级环保干部能进能出，保持队伍的流动性，新鲜血液的互动性。省厅探索出台文件，每3年一次进行内部的上下交流和市与市之间的交流，为干部的素质提升和廉洁安全提供制度安排。
四是积极稳妥地推进人员划转，保持队伍稳定有序。省级监察队伍的组建，建议由三方面人员组成，抽调现有市局部分人员、省厅现有部分人员和公开招录选配部分人员。市级监测站人员整体划转省厅，不宜收一批留一批。县级机关和监测执法人员只调整人员隶属关系和财政供养关系，全部上收市局管理。其他人员如无编人员、自收自支编制人员、差额拨款编制人员暂维持不变。现系统内部超编混编混岗的清理问题，不要纳入这次垂管改革工作中，待改革完成后再逐步理顺。
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