流域环境监管机构设置需厘清四种关系
有必要结合《水污染防治法》的修订，在立法上明确流域水环境管理的体制，明确统管与分管之间的权责边界，并使相关法律之间保持相互一致或者衔接。
◆李国军
现行的环境管理体制，无论是统管部门还是分管部门，都是按行政区划分要素设置的，缺少针对流域全系统、全要素的综合管理。面对当前流域生态系统呈现的结构性、功能性破坏情况，现行管理模式已经不能适应生态保护的新要求。因此，建立高效、权威的流域管理机构，对流域水环境保护实行统一监管和执法势在必行。
目前，我国的流域管理机构分为两类：一类是水利部设置的流域水行政管理机构；一类是水利部和环境保护部双重管理的流域水资源保护机构。水资源保护机构作为流域水行政管理机构的单列机构，以水利部的领导为主，更多地体现在对水资源开发使用的管理上，而缺少对水环境保护的监管和执法。在省级层面，辽宁省曾有过按流域设置管理机构的尝试，在全国首次为河流“划区设局”，成立了辽河保护区管理局，但并没有形成可复制、可推广的成型经验。
今年2月初，中央深改组第32次会议审议通过了《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》。而去年中办和国办印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，也明确了“试点省份要积极探索按流域设置环境监管和行政执法机构、跨地区环保机构，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量”的要求。
以流域为管理单元，遵循了生态系统的整体性、系统性，更符合水环境保护的内在规律，也利于破解当前区域分割式监管和执法的困境，提高流域水环境保护的整体成效。
笔者以为，按流域设置环境监管和行政执法机构，应结合省以下监测监察执法垂直管理改革，在国家、省、市3个层面来统筹考虑。
在国家层面，依托现有流域水资源保护机构成立流域水环境保护机构；在省级层面，通过整合或调整现有涉水部门水环境管理的相关职能，组建流域水环境保护或监察执法机构；在市级层面，整合现有区县环境执法力量，设置流域水环境执法机构。
为确保流域环境管理体系科学运行并发挥出整体效能，笔者认为，当前需要厘清4种关系。
首先，厘清流域水环境保护相关法律之间的关系，确保法律界定和授权要明确统一。
法律法规是政府部门设置机构和明确职责的重要依据。现行的水环境保护相关法律主要有《环境保护法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等。《水法》明确“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”、“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”。《水污染防治法》明确了水污染防治实行统一管理与分部门管理相结合的监管体制，但没有针对流域水环境保护或水污染防治进行专门的明确。
水资源保护和水污染防治都是水环境保护的重要内容，但现行法律对两者的管理体制却并不统一。目前，我国有关环境管理体制的立法分散于各种法律法规甚至是规范性文件当中，但按流域进行水环境监管和执法尚缺少法律的支撑。
同时，单行法对于分管部门的职责界定也过于笼统和简单。比如，对于水行政等分管部门，《水污染防治法》只提到“在各自的职责范围内对有关水污染防治实施监督管理”，但是这个“各自的职责”是什么在法律上并没有给出明确界定。因此，有必要结合《水污染防治法》的修订，在立法上明确流域水环境管理的体制，明确统管与分管之间的权责边界，并使相关法律之间保持相互一致或者衔接。
此外，也可考虑制定一部综合性的环境管理体制立法。对当前环境管理实践中遇到的各种难题，诸如环保部门地位、地方政府和各分管部门承担的管理职能以及部门间相互协调、配合和监督的程序等，通过法律的形式进行明确，从而形成配套完善的法律支撑体系。
其次，厘清流域水环境保护与水资源保护之间的关系，组建国家层面的流域水环境保护机构。
水资源保护和水污染防治都是水环境保护的重要组成部分。因此，水资源保护应是水环境保护题中应有之义。目前，国家层面设置的流域水资源保护机构，虽然由水利部和环境保护部实行双重管理，并负责水污染防治等法律法规在流域内的实施和监督检查，但因机构性质和历史沿革等原因，环保职能弱化，环保作用发挥有限，亟须根据形势任务的变化进行适时可行的调整。
党的十八届三中全会要求“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”。因此，国家层面可依托现有的流域水资源保护机构组建流域水环境保护机构。同时，在管理体制上，将现有的双重领导改为单一领导；在单位性质上，由事业单位调整为由法律或国家授权的政府机构；在承担职能上，承担流域包括水资源保护在内的水环境保护的统一监管和执法职能，同时还包括流域水环境保护相关规划的编制、流域内开发项目审查和监督管理、对流域各级地方政府的监督，以及跨省断面水质监测及跨省污染纠纷处理。
第三，厘清流域环境监管执法与行政区域监管执法之间的关系，既要落实“五个统一”要求，也要实现条块监管执法的有效衔接。
省级层面的流域水环境监管和行政执法机构，是构建流域水环境管理体系的关键。目前有两种选择：
一是一步到位。整合环保、水利、住建、国土、农业等现有涉及流域水环境监管和执法相关部门的职责，成立流域水环境管理局作为省政府直属机构，承担省界内流域水环境的综合执法，并监督流域内各市县政府贯彻落实水环境保护法律法规情况。
二是分步走。考虑到当前流域管理的实际，成立由省级环保厅（局）直接领导的流域水环境监察执法局，承担环保部门职权范围内的流域水环境监察执法工作，以及监督流域所在市县政府贯彻落实水环境保护法律法规情况、协调处理跨市水污染纠纷等，对上接受国家流域水环境保护机构的业务指导。同时，在省级生态资源环境保护委员会的协调下，与相关部门开展流域水环境的联合执法。
我国现行的是以行政区划为界限的属地分割式管理模式。因此，必须明确区分流域管理与区域管理的权责边界。这里既涉及国家流域机构与省级政府及相关部门之间的关系，也涉及省级流域机构与市县政府及相关部门的关系。流域所在市级环保部门应整合现有区县环境执法力量，打破按行政区划设置的模式，以重点乡镇为依托，辖区内分片均衡部署。在此基础上，抽调力量组建流域水环境执法大队，就近部署，统一负责市界内流域水环境的环境执法。同时指定有能力的区域环保分局承担市级流域水环境监管职能。干流的环境监管执法机构必须明确，支流可根据情况自行设置。
第四，厘清流域环境监管与现行河流治理相关制度之间的关系，确保制度体系之间的良性互动。
目前，为了推动河流综合治理，落实地方党委、政府环境保护责任，各地区都在大力推行“河长制”。各级党政领导层层作为河长，负责河流的治理工作。建立流域环境监管执法机构，与目前推行的河长制并不矛盾。河长制重在治污，流域环境监管重在监督和执法。但今后流域内的市县向河流排污需要遵循统一的流域规划和排放标准，流域内的所有项目需要经过流域管理机构的统一环评，并且受到流域环境管理机构的监督巡查。
此外，对于水环境保护，不仅地方政府要负总责，环保、水利、住建等部门也要分工明确。国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》明确“县级以上地方各级人民政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任”。实行流域环境监管和执法，只是对流域水环境实行了统一监督管理，并没有取消市级环保局派驻各县区的环保分局，也不会影响地方目标责任制考核的实施。
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