环保警察：护卫生态环境的专业力量
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四川省什邡市环保警察在开展一场联合专项检查。光明图片/视觉中国
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光明图片/视觉中国
长期以来，环保部门对环境违法行为采取的执法手段基本上以行政执法为主，时常面临阻碍执法、抗拒执法等情况，有时甚至存在对违法行为执法不严、以罚代刑等问题，这些都在一定程度上影响了对环境违法犯罪行为的打击效果。
设立环保警察，是当前形势下保护生态环境、推进生态文明建设的现实所需，连同之前法院系统内专门设立的“环境资源审判庭”，将使我国打击环境违法犯罪进入专业化的新阶段。
地方实践多地探索设立环保警察
2017年1月18日，北京市公安局“环境食品药品和旅游安全保卫总队”正式揭牌成立。同日，作为“环食药旅安保总队”的重要组成部分，被称为北京“环保警察”的环境保护支队正式亮相。
其实，设立环保警察并非北京首创。在此之前，环保警察已陆续在我国多地亮相。
2006年3月，河北省安平县公安局成立“环保公安”，在县环保局设环境保护派出所，干警由县公安局派出，属于公安局编制序列，与环保局法规科合署办公。
2008年10月，云南省昆明市公安局成立由60名警察组成的环境保护分局，当时被称为“昆明模式”。
2012年8月，山东省公安厅组建食品药品与环境犯罪侦查总队。
2013年9月，河北省公安厅成立环境安全保卫总队，同步在设区市公安局设环境安全保卫支队，在重点县公安局设环境安全保卫大队。
2014年6月，安徽省铜陵县设立环保治安办，成为该省首支环保警察队伍。
2015年6月，江苏省公安厅设立食品药品和环境犯罪侦查总队。目前，全省13个设区市公安局全部设立了“食药环支队”。
统观各地的探索实践，环保警察的运行模式主要有两种：一种是公安局将普通公安干警派驻环保局，与环保局内设的环境监察或法规部门合署办公；另一种是在公安局内部设立环保警察这一单独部门，日常工作侧重于对“污染环境罪”进行刑事执法、独立办案，有时参与环保部门的联合执法行动。其实，第一种情形系临时性的“环保+警察”，并非真正意义上的环保警察。
从长远发展来看，应在目前已设立的刑警、特警、户籍警、治安警察、交通警察、林业警察等序列之外，单设环保警察，作为一个新的独立警种。这一新的独立警种可以借鉴林业警察和海关缉私警察的运行模式，由公安部门与环保部门双重领导，肩负刑事司法侦查和行政执法两种职能，深度融入环保执法监管。
作用发挥环保行政执法与刑事司法“两手硬”
我国严峻的环境问题也已证明，遏制环境违法，治理环境污染，光靠环保部门的行政执法显然不行。设立环保警察，实现环保行政执法与刑事司法“两手硬”，才是解决环境问题的根本出路。
具体来讲，主要体现在三个“有利于”：
有利于减少环保执法阻力、提高威慑力。长期以来，环保部门执法人员没有全国统一的着装、执法车辆和必要的强制权，环境执法监管威慑力不够。非法排污企业老板不仅“不怕”，还有企业人员阻挠执法人员现场检查，个别地区甚至还出现过企业放狗咬人、殴打、扣留环保执法人员等暴力抗拒执法的情况。因此，组建环保警察队伍，锻造生态环境保护新利器，是破解环境执法“软骨症”、严厉打击环境领域违法犯罪活动、促进环保法律法规落实的关键一招。
有利于对违法行为的取证，提高环保执法的效能。在环保执法中，对违法行为的取证有一个及时性的问题。许多污染场景稍纵即逝，环境污染案件的证据不易保留。相比于环保部门的环境监察人员，环保警察由于拥有刑事侦查执法权，可以依法采取强制扣押、刑事拘留等措施，在侦破案件、固定证据方面具有明显优势。在设立环保警察之前，一般是环保部门调查后发现涉嫌犯罪才移送警方侦查；成立环保警察队伍之后，在查处环境违法企业时，如果有环保警察的及时介入，刑事调查同步进行，取证工作就会容易得多。
有利于推进环境行政执法与刑事司法的无缝对接。设立环保警察后，环境违法案件的查处不再受到环保部门行政执法权的限制，环保警察可以不再依赖环保行政部门“报案”，再去“慢半拍”地侦查取证，而是对环保行政部门职权之外、破坏环境构成刑事犯罪的行为直接立案进行侦查，在环保部门的密切配合下迅速、高效地取得足以运用于刑事司法的环境犯罪证据，锁定和抓捕犯罪嫌疑人，保障顺利进入司法程序。可见，设立环保警察，让环保行政执法与刑事司法“两法”无缝衔接、良性互动，对补齐环保执法短板具有重要意义。
改革方向从顶层设计到制度衔接
环保警察虽然锋芒初现，但“作战能力”仍需强化，在法律保障、运行机制、专业能力等方面仍需不断完善提升。为此，笔者提出以下建议：
从国家层面对设立环保警察进行顶层设计。党的十八大以来，在党中央的领导下，我国生态文明体制机制的各项改革正在深入推进，设立环保警察这项重大改革是各地自发进行的，设立的时间、机构设置、人员编制、职能任务、运行方式等都不尽相同。作为一项环境保护监管体制的重大改革创新，在已有多地探索实践的基础上，国家有关部门应对此进行广泛深入的调研，总结成熟的经验，从国家层面进行制度设计，对相关问题进行统一规范，以确保环保警察的设立不背离初衷。
修改警察法，从法律层面对相关问题予以明确规范。当前，各地对设立环保警察的探索缺乏法律依据。没有立法保障，再好的制度设计也只能是权宜之计，难以持久发挥作用。若想成为一项长期有效的制度，则需要通过修改《中华人民共和国人民警察法》，对人民警察在环境保护上的基本职责等有关问题予以明确，以保障环保警察在具体执法过程中有法可依、依法办事。如此，既有利于持续有效执法，也便于民众对执法权进行监督，防止滥权、越权。
构建环保警察制度运行的支撑机制。针对环境保护法律法规政策标准体系庞杂、环境问题专业性强的特点，可考虑构建环境保护专门知识的培训机制，以提高环保警察的环境专业素养和执法能力；在环保、国土、住建、水利（务）、农业、林业等众多有环境保护监管职责的部门中，探索建立案件信息共享、重大案件会商、涉嫌环境犯罪案件的移送等长效机制，确保环保警察“耳聪目明”、反应灵敏。此外，还应明确环保行政部门、环保监测机构、环境污染损害鉴定评估机构在技术支持等方面配合环保警察开展工作，并构建与检察机关在打击环境类犯罪和公益诉讼方面的协作机制，以吸取“九龙治水”的不利教训，从制度上避免“穿新鞋走老路”，防止其他环境监管部门产生警察依赖症，当“甩手掌柜”怠于履职或推诿扯皮。
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环境警察作为环境执法取证的专业化队伍，是加大环境执法力度不可或缺的重要力量。纵观全球，一些曾经或正在面临严重环境污染问题的国家先后建立了环境警察制度，为环境行政执法和刑事司法带来了巨大的制度红利，极大地震慑了环境犯罪行为。
●美国
在美国的社会制度和法律制度下，在联邦层面设置了联邦环境执法探员，各州设置了环境警察。联邦环境执法探员和环境警察是各级环境执法机构充分授权执行美国环境法律的执法人员。
联邦环境执法探员和环境警察队伍具有队伍年轻、数量稳定、培训系统、分布广泛的普遍特点，并拥有调查、持枪、执行搜查令、逮捕的权力。
●俄罗斯
俄罗斯的环境警察机构是莫斯科预防生态违法警察管理局，这支队伍由莫斯科市政府与俄罗斯内务部协定，能够直接介入莫斯科市的环境执法工作。
俄罗斯生态警察在人员构成上不仅要求高学历，还要求有专业相关度。其职责主要有3个方面：预防生态犯罪和环境行政违法；为环保机构及工作人员的正常活动和安全提供保障；对城市和其他自然保护区执行生态监管。
●德国
德国的环境警察设立在隶属于联邦内政部的环境司。德国联邦及各州的《警察法》及配套的细致法规，对环境警察机构的设立与变更、职责，包括各类警察职权交叉、管辖权冲突时该如何协调处理等，都作了明确而详细的规定。同时，德国联邦和各州的刑事警察、水上警察、森林警察也具备环保职责，只要在其职责范围内，都有行使环境执法的权力。
德国的警察机构高度专业化，环境警察的多个专门机构根据业务不同而设立，在这些机构内部进一步分支出更加专业的下一级机构。
（作者：贺震单位：江苏省环保厅）
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