治理“散乱污”须协同发力
治理“散乱污”必须多方合力、多管齐下，综合运用法律、政策、道德三大工具协同治理，以法律的约束力、政策引导性、道德持久性共同构建治理“散乱污”的实践图景。
◆姚鑫悦包存宽
日前，在环境保护部例行新闻发布会上，环境保护部政策法规司司长别涛指出，到6月底，根据环境保护部环境监察局的数据，京津冀地区强化督查发现的问题达到17.6万件。从目前强化督查的情况看，京津冀地区“散乱污”企业大量存在，污染问题突出，并且在督查过程中拒绝检查、阻挠执法甚至暴力抗法等恶劣事件时有发生。可以说，“散乱污”企业是当前环境治理中比较普遍和艰巨的问题，只有切实治理好“散乱污”，才有可能有效控制污染源，实现环境质量整体改善。
治理“散乱污”必先厘清其本质。所谓“散乱污”，关键在“乱”，问题是“污”。“散”有其历史根源，是改革开放之初村村点火、户户冒烟的乡镇企业发展模式所致。散则聚，集聚起来可解决信息交易成本过高的难题，也增加机会，对企业间沟通、交流、共享有益。“乱”是污染源头，是在“唯GDP至上”的情况下，资本逐利，放任散乱企业野蛮生长的结果，也是法治观念、规则意识普遍性缺失，环境法治不健全、执法不严所导致。所谓“乱世用重典”，在“散乱污”企业污染问题严重的情况下，应加强对“散乱污”的治理。
事物发展规律告诉我们，凡是普遍存在的问题，必存在制度缺失或失效，要在制度建设和完善上下功夫；凡是反复出现、长期得不到解决的问题，要从机制上找原因。“散乱污”企业屡禁不止、死灰复燃和顶风作案的背后，是过去长时期传统的发展模式和“抓大放小”的治理模式。
纵观我国污染治理历程，在很长一段时期内忽视了法律的效力：法律不完善甚至存在空白，执法不严，守法成本高而违法成本低等。加上长期以来从中央到地方自上而下“运动式”推进污染治理，导致政策在层层传递过程中被扭曲，政策力量也在层层传递中被不断损耗。地方政府尤其是县、乡镇等基层政府，在财政上过于依赖“散乱污”企业，负有环境责任的地方政府在“使命”和“保命”之间选择，“散乱污”企业普遍存在也就不足为奇了。可以说，长期以来“抓大放小”的政策逻辑导致“散乱污”企业没有受到普遍约束，自上而下的“运动式”推进治污又让企业难以形成对环境规制的稳定预期。
因此，笔者认为，治理“散乱污”必须多方合力、多管齐下，综合运用法律、政策、道德三大工具协同治理，以法律的约束力、政策引导性、道德持久性共同构建治理“散乱污”的实践图景。
第一，实行最严密制度、最严格法治，高悬治理“散乱污”之利剑。党的十八届四中全会提出“用严格的法律制度保护生态环境”；《环境保护法》明确了地方政府的环境责任，以及不同环境违法行为所应承担的法律责任；环境保护部与公安部、最高人民检察院联合出台了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，公安部门新增了环保警察，都为严格执法提供了的法律保障。要落实“党政同责”“一岗双责”，建立严密的终身追责制度，采取源头保护、损害赔偿、责任追究、过程管控，对“散乱污”企业实行最严密的管理整治，做到于法周延、于事简便。充分发挥环境法律的规制作用，以法律的稳定性和普遍约束力，对“散乱污”企业破坏生态环境的违法行为实行严厉、果断的法律惩治，在提高违法成本的同时，基层政府有责任减轻企业的守法成本，以此倒逼地方调整产业结构，走绿色发展道路。
第二，通过差异化政策引导，解决“散乱污”企业分属不同行业的特殊问题。不同地区、不同行业的污染企业，往往呈现不同特点，非单一制度可以完全涵盖。环境政策所具有的灵活性、针对性，恰恰能够突出重点，通过“差异化”政策，灵活给出有针对性的治理方案，对污染严重的重点行业企业先行治理，从关键部位开始管控，从而推进由点到面的环境治理。
第三，依托道德体系，形成治理“散乱污”的长效机制。“散乱污”的形成很大程度上是由于长期以来政府、企业处于强势地位，而政府“唯GDP至上”的发展观与企业资本逐利的特性高度契合。因此，“散乱污”问题要从根本上解决，必须以环境道德伦理为环境制度辩护，并通过道德舆论推动环境立法、守法和执法。要引导公众积极参与到环境事务中，不仅直接监督企业的环境治理行为、政府环境履职行为，而且可通过绿色选购、日常消费等行为倒逼和引导企业在生产产品或提供服务中承担起生产者责任，通过绿色出行、低碳生活等方式履行自己的环境责任。要促进政府观念和实践的绿色转型，使政府定位从管理转变到服务，实现政府相关机制政策按照生态导向制定与发展。引导企业主动承担其应尽的社会责任，走绿色发展道路，同时也是吸引消费者的有效途径。通过政府履职、企业守法和公众监督，形成多元、良性、有效互动，构建治理“散乱污”的长效机制，从而在根源上保证治理效果。
总之，无论法律、政策等制度性手段还是道德等非制度性手段，均应以生态文明建设理念为核心，协同发力，以法治守底线，以政策为抓手，构建完善、严密的制度体系，确保执行逻辑的有效性。同时，通过道德形成长效机制，共同推进形成政府、企业、社会协同治理“散乱污”、建设美丽中国的新格局。
作者单位：复旦大学环境科学与工程系
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