中国环境健康面临的问题及国外经验借鉴
[摘要]中国在环境污染物的治理方面取得了一定进展，但是由于环境污染的多样性、复杂性、潜在危险性和治理长期性等特点，应借鉴国外在环境健康方面的先进经验，尽快加强我国环境健康管理体系的建设。以民众健康为核心目标，制定环境与健康法，确立完善的环境健康管理体制；建立完善监管体制机制，健全国家和地方各级环境与健康部门的协调机制；建立环境与健康全过程控制机制；构建以环境与健康风险评估为核心的制度体系；构建环境健康损害赔偿制度；加强环境与健康的科学研究，增强国际合作交流。
[关键词]环境健康；管理体系；经验借鉴
随着社会经济的飞速发展和人民生活质量的持续提升，环境健康问题受到全球各国的高度关注。严重的生态环境问题给人民群众带来了极大的健康危害。据世界卫生组织统计，在全球范围内,24%的疾病负担和23%的死亡可归因于环境因素;从区域差异来看，发达国家只有17%的死亡可归因于环境因素，而发展中国家则可达25%。[1]具体而言，环境健康是指研究自然环境和生活环境与人群健康的关系，揭示环境因素对人群健康影响的发生、发展规律，为充分利用环境有益因素和控制环境有害因素提出卫生要求和预防对策，增进人体健康，提高整体人群健康水平的科学。
目前，中国生态与环境状况堪忧，破坏严重。中国已成为世界上第一大SO2和CO2排放国，土地沙漠化不断扩展，垃圾围城现象普遍，大气和水污染问题严重，水土流失难以遏制，耕地资源和生物多样性减少，森林资源供不应求，同时中国也是世界三大酸雨区之一和世界21个贫水国之一。尽管中国已经在环境污染物的治理方面取得了一定进展，但是与发达国家相比，在管理体制、法律法规、标准建设和技术支撑等方面还存在较大的差距，而且由于中国面临的生态环境问题是在短期内集中体现和爆发的，环境污染问题表现出显著的多样性、系统性、复杂性、潜在危险性和治理长期性等特点，现有的环境健康工作很难解决目前凸显的问题。特别是在未来全球变暖的大背景下，中国还将同时面临快速城镇化、能源匮乏、资源短缺、水资源危机、粮食安全及环境质量进一步恶化等诸多挑战，这也会进一步加剧环境健康风险，严重影响中国的生态文明建设和小康社会目标的实现。因此，借鉴国外在环境与健康方面的先进经验，对中国应对环境与健康问题具有非常重要的意义。
一、中国环境污染与健康现状
（一）环境污染的健康效应
1.空气污染的健康效应
空气污染的主要来源包括效率低下的运输方式，家用燃料和废物焚烧，燃煤电厂和工业活动等。中国大气污染严重，而且对人体健康造成了极大的影响。世界卫生组织于2016年9月公布关于空气污染暴露与健康影响的国家估算显示：2012年中国由空气污染引起的死亡达到100万例，其中近45%死于中风，25%死于缺血性心脏病，还有22%死于肺癌。[3]另外，室内空气污染程度比室外空气污染要严重得多，对人体健康造成极大的损害，特别是妇女和儿童。世界卫生组织2014年的报告显示室内空气污染每年导致430万人死亡,而室外空气污染则每年导致全球370万人死亡。[4]
2.水环境污染的健康效应
水环境污染来源主要包括生活污染、工业污染和农业污染。全国5118个地下水水质监测点中水质为优良级的比例仅为9.1%，较差和极差级的比例为61.3%。[5]水体的污染可以通过饮用、空气和食物链等多种途径对人体的健康产生极大的危害，特别是地下水污染问题已成为中国最严峻的环境隐患，广大农村地区的地下水已受污染，近年各地屡屡曝光的“癌症村”、很多乡村集中爆发的大病怪病，多与土壤与地下水被毒化有关。[6]
3.土壤污染的健康效应
土壤污染是在经济社会发展过程中长期累积形成的。全国土壤污染状况调查公报结果显示：全国土壤总的点位超标率为16.1%，土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。土壤污染物主要包括农药残留、重金属和放射性物质等，这些污染物被土壤吸收后通过食物链传导进而对人体健康产生影响。以重金属镉为例，目前全国范围内土壤的镉含量普遍增加且污染严重，在西南地区和沿海地区增幅超过50%，在华北、东北和西部地区增加10%~40%，最终导致稻米含镉含量超标，严重危害公众健康。[7]
4.气候变化对健康的影响
全球气候变暖是人类活动和自然共同作用的结果。气候变化不仅影响大气、水、土壤和人居环境的变化，而且还会通过其他多种途径对人体健康产生损害，比如：气候变化会改变高温热浪等极端天气事件的发生频率和强度、影响气候敏感性传染病和非传染性疾病的分布与流行以及粮食安全和海平面上升等。根据WHO的估计，在2030年和2050年之间，气候变化将会每年导致250000人~38000人死于高温，48000人死于腹泻，60000人死于疟疾，95000人死于营养不良。[8]
（二）经济损失巨大，环境成本加剧
严重的环境污染对中国造成巨大的经济损失。2007年，世界银行的数据显示中国每年因环境污染导致的经济损失达6000亿至18000亿人民币，占GDP的5.8%，其中医疗卫生费用占GDP的3.8%。环境经济的可持续发展压力巨大，中国环保部环境规划院研究表明：2010年环境污染所带来的损失达11000亿元，占当年GDP的3.5％（除去医疗卫生费用）。[9]
（三）中国环境健康治理现状及存在的问题
中国环境健康问题研究始于20世纪。近年来，由于中国环境与健康问题严重性日益体现，政府也相继颁布和修订了《中华人民共和国环境保护法》《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》《海洋环境保护法》《环境影响评价法》《水污染防治法》等一系列法律法规，编制并实施了《水污染防治行动计划》《大气污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》《环境与健康行动计划》等，制修订了水、土壤、大气等环境质量标准。相关部门也制定了《卫生部、国家环保总局环境与健康工作协作机制（2006）》《国家环境与健康行动计划（2007—2015）》《国家环境保护“十二五”环境健康工作规划》，《重金属污染综合防治“十二五”规划》等专门针对环境与健康的规划。特别是新修订的《环境保护法》第39条明确规定：“国家建立健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。”该规定初步体现了健康优先、风险转向与整合取向的特点，标志着中国由基于污染防治的环境规制向基于健康保护的环境规制过渡。[10]但是，由于中国环境健康工作起步较晚，现行的法律法规、标准体系，以及新出台的《环境保护法》第39条的规定也仅是环境健康规制的纲领性条款，没有对专门立法具体化，因此导致了与国家现有健康问题衔接不够，环境与健康管理体系尚未真正地建立，这在很大程度上阻碍了有效的环境与健康管理体制的建立。突出表现在以下几个方面：1.环境与健康监管体制难运行。国家层面工作体制尚未制度化。2.管理手段不能适应风险管理。管理模式难以有效提示风险，规划作用薄弱，环评评价缺乏健康风险的评价内容，监测机制和信息机制落后，缺乏科学决策、考评、问责机制。3.公众参与严重不足。信息公开严重不足，参与平台、参与机制和参与能力不足。4.法律责任追究不力。违法成本低，责任追究不严，司法功能不彰。
二、国外环境健康经验借鉴
随着社会经济的发展，环境健康问题日益受到世界各国的关注，美国、韩国和日本以及欧盟在环境与健康领域积累了丰富的经验，在制定环境与健康战略目标、构建政策法规体系、科学研究等方面都有了深入的研究和探索。而且这些国家基于自身强大的科技支撑和雄厚的经济实力，形成了完善的环境与健康的制度管理体系，可以有效地推动环境与健康管理政策的实施。相比较而言，中国环境与健康工作起步较晚。尽管中国与欧美等西方发达国家在法律文化上存在较大的差异，二者属于截然不同的法律体系，但是，这些国家在环境与健康领域方面取得的先进经验对中国构建健全环境与健康的管理体系仍具有非常重要的借鉴意义。
（一）明确立法目的，制定环境与健康法
为了系统地实施以居民健康为核心的环境健康政策，韩国于2008年3月制定了《环境健康法》，并在2014年进行修订。现行的《环境健康法》在第1章第1条明确规定：“为了预防和维护公众健康和生态安全，减少健康危害，评估、识别和监测环境污染和有毒有害化学品等对公众健康以及生态系统的影响和损害，制定本法。”该法确立了以民众健康为核心目标的立法理念，将现代环境法的可持续和环境权等理念贯穿始终，是世界各国在环境健康领域第一部系统的环境与健康立法。该法以维护公众健康和生态环境安全为目的，规范了环境健康管理的政府职责分工，将宪法中“环境权”和“健康权”的概念具体化，并在第3章中规定了要进行与环境相关的人体健康影响的预防和管理；国民环境健康基础调查、环境相关健康影响的流行病学调查、健康影响评价请愿、政府对环境相关疾病的职责分工、环境健康指标、环境健康信息和统计管理等内容。[11]
（二）确立优先保护原则，明确优先保护领域
为了确保环境与健康战略政策得到充分有效的实施，各国制定了优先保护原则，并明确了优先保护的领域。例如：韩国的《环境健康法》第4条明确规定，为了促进环境与健康，应当遵循“应当优先重视对暴露在环境风险因子中的易感人群例如儿童，以及在环境严重恶化地区的居民；易受环境危险因子影响的易感人群，应当被允许参加相关政策的决策过程，以获得包括风险信息在内的相关数据”等基本原则，并设立了“保护儿童健康”专章，严格规定了儿童活动区域的风险评价管理和儿童产品中有毒等风险物质的使用控制，并要求环境部应当建立与公布影响儿童健康的环境毒性因子的风险信息数据系统等。美国《超级基金法》或《综合环境反应补偿责任法》通过国家重点场地名单（NPL）对全国范围内污染最为严重亟须国家优先清理的污染场地予以列明，作为环保署及地方环保机构优先清理和重点防控的对象，以确保美国的环境与公众健康安全。
（三）建立以环境与健康风险评估为核心的制度体系
环境健康风险评估是风险管理的主要内容，风险评估的结果可以综合政治、经济、法律等信息，制定相关政策，最大限度地保护公众健康，有效地降低环境污染对人群造成的健康风险，促进对环境与健康风险实施有效的管理。其结果也可以为媒体及公众进行风险交流提供数据支撑。[12]韩国和美国在环境健康风险评估及管理方面具有几十年的历史经验，韩国《环境健康法》设专章规定风险评价制度，开展风险评价是环境部的法定义务。1983年，美国国家科学院制定了“风险管理”策略，将环境与健康风险管理分为两个阶段，即风险评价与风险管理，并提出了人群健康风险评估的经典模型，明确了健康风险的评价步骤，即风险评估“四步法”，包括危害识别、剂量-反应关系、暴露评价和风险特征。这一风险管理框架得到了许多国家的认可，加拿大、澳大利亚、荷兰等国环境立法予以采纳并实施效果良好。美国和加拿大建立的和环境与健康风险评估制度相关的法律包括：《联邦政府风险评价：管理过程》《美国环境健康风险管理框架》《环境决策中的风险评估与风险管理》《生态风险评价指南》《理解风险：民主社会的决策指南》《超级基金风险评价指南（第一卷）：人体健康评估指南》《超级基金风险评价指南（第二卷）：环境评估手册》《加拿大环境健康风险管理入门手册》《生态风险评估：一般指南》。
（四）建立环境与健康风险沟通机制，促进信息公开，增强公众参与度
严重的环境健康问题正在成为经济社会矛盾爆发的载体。“十一五”期间发生的232起较大环境事件中，56起为环境污染导致健康损害事件，超过1/3发展成为群体性事件，因此加强环境与健康风险的交流沟通至关重要。强化环境与健康基础知识，科学对待环境健康风险，促进信息公开，增加公众参与是建立环境与健康风险沟通机制的重要内容。美国于1986年颁布《危机应急计划和社区知情权法案》，规定“社区知情权”，要求建立政府环境信息公开系统，促进环境与健康风险信息在政府、企业与民众等相关者之间的交流，以保障公众知情权的方式稳定公众的情绪。事实上，“公众参与”在美国环境法中无处不在，而且具有包括投票、游行、请愿、游说、给报刊编辑写信、辩论、参加听证会、要求获取政府信息、组成公民顾问团，甚至提起诉讼等在内的多种方式。公众参与将公众所享有的环境信息知情权、参与权和司法救济权等具体细化到《清洁空气法》《清洁水法》《资源保护与恢复法》和《综合环境应对、赔偿与责任法》等多部法律中，通过公众参与，可以使公众充分表达与联邦机关相同或不同的意见，使联邦机关能够充分了解其行为对不同背景的公众造成的不同影响，促进联邦机关与公众之间的沟通与了解，推动联邦机关做出更好的决策，建立政府与公众之间的信任，为公众支持联邦机关的行为提供了公众基础，并有助于实现环境公平。[13]
（五）明确环境与健康损害责任
环境污染会对人体健康造成损害，因此必须明确辨别环境与健康损害的责任及赔偿范围和额度并进行民事或行政补偿。日本1974年制定了专门的《公害健康损害补偿法》，实行“污染者负担原则”，由日本环境恢复和保护局（政府机关之外的专门机构）负责向固定污染源（工厂）征收赔偿款以及向移动污染源（汽车）征收税负的方式获得资金，同时由中央及地方政府承担健康和福利服务的部分费用。损害赔偿范围广泛，包括：医疗费、残废救济金、儿童抚养费、治疗补贴、葬礼补助、幸存者补偿等，并采用公害病区域划定方法对相关公害病进行认定确定所属补偿领域，指定地区的郡县必须为患者提供健康和福利服务，帮助已确认受害者康复、维持和提高他们的健康。美国并未针对环境与健康损害赔偿制定专门立法，但基于在成文法体系中《超级基金法》《联邦侵权赔偿法》《联邦雇员补偿法》以及相关典型判例，形成了一套行之有效的环境健康损害赔偿法律机制，并将人身伤害、精神损害、医疗费用、收入损失等纳入环境健康损害赔偿范围，而赔偿额度的确定主要考虑赔偿比例、赔偿限额和惩罚性赔偿等因素。[14][15]
三、对中国环境健康管理工作的建议
如上所述，中国环境健康工作面临着巨大的挑战。基于国外在环境健康领域累积的先进经验，特对中国的环境与健康工作提出以下建议：
（一）以民众健康为核心目标，制定环境与健康法，确立完善的环境健康管理体制
以维护公众健康和生态安全为目标，基于健康风险防范和优先保护为基本原则，采取单独立法的形式，制定环境与健康法，完善环境健康管理体制，规范政府和企业的管理职责和义务，制定环境健康基础调查与风险管理制度，识别优先保护领域，建立风险沟通机制，增加公众参与度，促进环境与健康信息的公开，进一步推动环境与健康相关政策的有效实施。
（二）建立完善监管体制机制，健全国家和地方各级环境与健康部门的协调机制
进一步健全政府环境与健康职能及体制机制。中央层面：升级现行国家环境与健康领导小组，明确相关部门的环境与健康综合管理职权，建立部门协调、协同机制，完善信息共享、综合决策机制；地方层面：建立健全省、市级环境与健康机构或人员，明确各协同部门职责、共同承担责任，建立环境与健康政府绩效考核和问责机制。
（三）建立环境与健康全过程控制机制
基于环境与健康相关法律法规体系，构建环境与健康问题的全过程控制机制。通过污染物质排放—环境介质污染—人类暴露—健康危害的四阶发展过程，建立环境与健康管理目标，明确污染来源，科学评估环境与健康风险，加强环境监管，削减环境污染，健全污染暴露评价体系，降低人体对污染物的暴露风险，防止和减少由环境污染引发的人体疾病和公共医疗卫生事件，提高疾病治疗能力。并且要科学识别不同环境污染情景下环境健康传导链中目标污染物、目标区域、主要介质、潜在暴露途径、目标人群、健康效应等六大特征，合理制定环境健康危害调查技术方案。建立环境与健康的相关制度标准体系，包括：环境与健康综合规划、评价标准、调查与监测、环境危险因子的风险评价、新技术和新物质的环境与健康评价、规划和建设项目的健康影响评价制度、特定地区和特定人群的环境流行病学调查、信息的收集管理、信息的公开、儿童等易感的优先保护、环境与健康突发事件的应对、环境与健康损害法律责任。
（四）构建以环境与健康风险评估为核心的制度体系
以民众健康和生态安全为核心，建立环境健康风险评估为核心的全过程管理制度体系。建立环境健康风险评估为基准的规范和标准制度，开展全国范围内的标准化培训；制定环境风险因素的排查与识别措施，构建环境风险源分类分级管理系统；大力加强环境健康风险交流及风险管理方面的研究与应用，促进政策的制定；基于环境健康风险全过程管理的实施，制定事故前防范、事故中应急处理和事故后恢复的三级风险防范与应急体系，避免或降低环境与健康危害，促进环境质量的提升和生态文明社会的建设。
（五）构建环境健康损害赔偿制度
建立完善环境健康损害赔偿的法律制度，弥补中国在环境污染健康立法中人身损害鉴定法律制度的缺失，准确识别环境污染与健康损害的因果关系，完善环境污染与健康损害因果关系认定制度，确定赔偿范围和赔偿额度，制定能准确鉴定损害的法律法规和卫生技术规范等，进一步明确环境与健康的损害责任，以确保受害人能得到及时全面赔偿，促进环境与健康政策的有效实施。
（六）加强环境与健康的科学研究，增强国际合作交流
设立重大科研项目，针对中国面临的雾霾、水和土壤等重大环境健康问题开展研究；研发基因工程、纳米技术等最新的技术和方法，促进在环境与健康研究领域的运用和发展，为中国环境健康政策制定提供依据。加强国家合作，重点开展空气污染、水环境污染、土壤污染、粮食食品安全以及气候变化与健康等领域的法律法规标准制定、技术研发和管理经验交流，促进中国环境与健康领域政策的有效实施。
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