“大气十条”收官年 史上最大规模环保督查直指雾霾
2017年是“大气十条”第一阶段目标的收官之年。目标之一是，京津冀区域PM2.5浓度比2012年下降25％。
近几年来，京津冀空气质量有所好转。然而，受2017年1、2月份重污染天气影响，京津冀及周边通道“2+26”城市上半年PM2.5不降反升。太原、石家庄等城市甚至上升30%以上。
2017年4月6日起，环保部从全国抽调5600名环境执法人员，对京津冀及周边传输通道“2+26”城市开展为期一年的大气污染防治强化督查。截至8月20日，强化督查现场检查企业共计40925家，发现存在各类环境问题企业22620个。未来三个月，环保部还将开展巡查，核查环境问题整改情况，“该问责问责。”
宏观层面复杂，“治霾”之路阻力重重。9月3日，环保部对外公布，今年秋冬季的气温较高，湿度大，“与往年相比，今年重污染天气过程相对提前。”
“大气十条”收官之年，治霾成效如何，在此一役。
自今年4月起，环保部开展史上最大规模的环保督查，剑指京津冀及周边地区“散乱污”企业。摄影：俞琴
剑指雾霾
2017年8月24日下午3点半，邯郸市环保局副局长王仲夏步履匆忙地出现在邯郸市环保局的会议室。
“已经两天两夜没睡觉。”他面带倦意。这段时间，他正忙于大气污染源排放清单调查工作，好为下一步大气污染防治提供决策支撑。“这涉及几千、上万家企业，我调动了几十个技术骨干力量，昼夜没停。”
8月24日，环保部、发改委、工信部等多部委及北京、天津、河北等省市共同印发《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》。方案要求，各省市于2017年9月底前向环保部报送“散乱污”企业清理整顿项目清单、无组织排放改造全口径清单、工业企业错峰停限产方案项目清单、大气污染源排放清单、重污染天气应急预案减排项目清单。
时间紧迫。2017年是《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”）第一阶段目标的收官之年。2013年9月，国务院正式出台“大气十条”，当时该计划被认为是我国有史以来最为严格的大气治理行动计划。
该计划明确了奋斗目标：经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。
其具体指标是，到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物（PM2.5）浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。
但中国人民大学首都发展与战略研究院2017年1月14日发布的《京津冀雾霾治理政策评估报告》指出，如果气象条件没有发生显著变化，即使是在周边区域同时减排的前提下，京津冀的大部分区域难以实现“大气十条”要求的浓度目标；如果周边区域不同时减排的话，几乎所有区域都难以实现“大气十条”要求的浓度目标。
王仲夏说，按照“大气十条”，邯郸市到2017年PM2.5浓度需要下降30%。2013年，邯郸市PM2.5浓度为139微克/立方米。今年1-7月份，邯郸市PM2.5浓度86微克/立方米，比2013年下降38.1%。问题是，PM2.5浓度往往会在冬季反弹，因此，2017年邯郸市PM2.5浓度能否比2013年下降30%仍是未知数。
而根据《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》要求，2017年，邯郸市年度PM2.5浓度力争降至72微克/立方米。王仲夏直言，“任务非常艰巨。”
王仲夏告诉界面新闻，从邯郸市委到市政府，再到职能部门，“都在下大力、下决心，去采取一切措施，按照中央、国务院、上级的指示去推动工作。”有时，市长、市委书记出席的会议会开到夜里12点多。
2017年，石家庄市对PM2.5浓度的要求是：比2016年下降20%左右。对此，石家庄市人民政府副秘书长杨文斌认为，“有难度，而且不是一般的难度。”
石家庄市环境预测预报中心主任李冬表示，今年1-2月，石家庄的气象条件非常不利，PM2.5浓度同比上升70%，空气质量排名位居全国74个重点城市倒数第一。随着大气污染防治工作的推进，石家庄市环境空气质量也随之明显好转，4月开始，石家庄市年度空气质量排名已经脱离了全国倒数第一的窘境。但整体来看，2017年1-7月，石家庄PM2.5浓度同比仍上升了20%。
在李冬看来，完成全年下降20%的目标困难太大，“相当于要先（在1-7月的基础上）降20%再降20%。”
“今年为什么强化督查？因为空气污染水平不降反升。”唐山市环保部古冶区分局相关负责人王静（化名）说。
据环保部数据，受2017年1、2月份重污染天气影响，京津冀及周边通道“2+26”城市上半年PM2.5平均浓度同比增长5.4%，2013年以来首次出现不降反升的情况。太原、石家庄等城市甚至上升30%以上。
据环保部9月3日通报，经有关专家初步分析研判，今年秋冬季天气形势不容乐观，重污染天气过程相对提前。
2017年8月22日，石家庄。摄影：俞琴
最大规模：抽调全国1/10环保执法力量
2017年初，环保部曾赴北京、天津、河北、山西、山东、河南等有关省（市）开展2017年度第一季度空气质量专项督查。这轮专项督查结束仅20天后，环保部又启动京津冀及周边地区大气污染防治强化督查。
4月5日，时任环保部部长陈吉宁亲自参与了强化督查的部署。次日，环保部对外宣布，将从全国31个省市自治区抽调5600名环境执法人员，对京津冀及周边传输通道“2+26”城市开展为期一年的大气污染防治强化督查。4月7日，督查组成员全部入驻完毕——从部署到行动仅用了三天。
“2+26”城市是指北京、天津及河北省的石家庄、唐山、廊坊、保定、沧州、衡水、邢台、邯郸，山西省的太原、阳泉、长治、晋城，山东省的济南、淄博、济宁、德州、聊城、滨州、菏泽，河南省的郑州、开封、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳。
陈吉宁在2017年1月的一场记者会上介绍，京津冀及周边的山西、山东、河南，国土面积占全国7.2%，消耗了全国33%的煤炭，单位面积排放强度是全国平均水平的4倍左右，涉气排放主要产品产量基本上占全国的30%到40%。
“高污染、高能耗产业大量聚集，燃煤、燃油集中排放，快速增长的机动车，是这个地区大气污染的直接原因，也是改善的难点。”陈吉宁说。
环保部对媒体的通报中称，该次督查为“环境保护有史以来，国家层面直接组织的最大规模行动”。
环保部环境监察局局长田为勇在接受采访时说，这次行动从全国抽调了5600人。其中，有3000多人是来自京津冀地区的执法人员，剩下的近2000人从京津冀之外的省份抽调。这5600人将开展25个轮次的督查，每个轮次持续两周。
公开资料显示，5600人相当于全国环境执法力量的十一分之一——全国各省市环境监察执法机构总人数，也不过6万余人。
源头治霾：严打“散乱污”
据环保部介绍，强化督查主要对7个方面进行督查，包括相关地方各级政府及有关部门落实大气污染防治任务情况，固定污染源环保设施运行及达标排放情况，“高架源”自动监测设施安装、联网及运行情况，“散乱污”企业排查、取缔情况，错峰生产企业停产、限产措施执行情况，涉挥发性有机污染物企业治理设施安装运行情况等。
“散乱污”企业整治是此次强化督查的重点内容之一。所谓“散乱污”企业，大多数不符合国家产业政策和当地产业布局规划，污染物排放很难达标，有的甚至没有土地、环保、工商、质监等手续。根据督查组近日检查的情况，河北省、河南省部分地区仍存在“散乱污”企业整改取缔不彻底、虚报完成、进展缓慢的问题。
8月16日，唐山市一家企业大门紧闭。摄影：俞琴
环保部曾多次通报较为突出的“散乱污”企业集群。比如河北省石家庄市富村镇、高邑镇，有60多家小型铸造厂，这些铸造厂大多采用燃煤做为燃料，熔炼炉产生的废气未经脱硫除尘处理，直接排放。
截至8月24日，仅邯郸一地所排查出的“散乱污”企业就有35029家，并且这一数字仍在不断更新中。对上述3万多家“散乱污”企业，邯郸市要求，关停取缔19966家、提升改造15031家、整合搬迁32家。
督查组入驻某地后，地方政府会向其提供“散乱污”企业清单。督查组需要根据这份清单进行抽查，检查名单上的企业是否关停、整改情况如何，有时，督查组也会在检查过程中发现名单以外的“散乱污”企业。
8月16日，沈阳市环保局大东分局环境监察大队副大队长贾巍在唐山市检查时发现，一家在地方政府提供的“散乱污”清单外的企业——唐山市立昌碳酸钙有限公司的一段式煤气发生炉未安装脱硫设施，两套除尘器未运行，未安装脱硫设施。
贾巍表示，这意味着地方政府没有尽到排查责任，存在不作为现象。
随着排查的深入，“散乱污”企业清单是不断更新的。一名来自河北省环保系统的工作人员表示，有的“散乱污”企业很小、很偏远，而环保部门人手有限，因此不可能把每个角落的“散乱污”企业都找到。“就跟咱在家里打扫卫生一样，总有些地方你发现不了。”
“我们一直在发动社会，让大家都来排查。”邯郸市环保局工作人员冯涛告诉界面新闻，为了利于排查“散乱污”企业，邯郸市向社会公布了举报方式，并对举报者提供相应奖励。
“散乱污”企业具有易“反弹”的特点。“你随时治，随时有反弹，你把这块清完以后，又偷偷摸摸开工。”王静说，“散乱污”企业关得越多，相关行业的市场空间就越大，利益也就越高。受利益驱动，一些“散乱污”企业容易“死灰复燃”。
在督查过程中，贾巍也发现了这个问题。他告诉界面新闻，为了防止被关停的“散乱污”企业偷偷开工，环保部要求各地方政府按照“两断三清”（即断水、断电，清原料、清设备、清产品）的要求，对确定为“小散乱污”企业取缔到位，使其不具备恢复生产的条件。
不少“散乱污”企业并未达到“两断三清”的取缔标准。据环保部通报，8月26日，督查组检查河北省邢台市“散乱污”企业整治工作进展情况时发现，任县上报已完成停产取缔的国芳石料厂、林伟砖厂、水泥砖加工厂、冯胜辉商砼厂、大屯乡栾朝军搅拌站生产设备尚未拆除，未达到“两断三清”的取缔标准。督查组在河南省郑州市检查时发现，郑州中晟通信设备有限公司、金寨利欣机械厂、华源机械厂、金寨永盛建筑机械厂、松山喷塑加工厂、李玲菊建筑机械厂等6家企业的部分设备、原料尚未清理，未达到“两断三清”的取缔标准。
为防止被关停“散乱污”企业偷偷开工，邯郸市肥乡区将“散乱污”企业的燃煤锅炉集中堆放在一起。摄影：俞琴
攻破地方保护壁垒
在专家看来，由环保部下派的督查组在地方开展检查工作具有一定优势，有利于破解地方保护。
“有的时候，地方环保部门受制于地方政府，很难进行有效的监管，所以真正开展督查的时候，中央的派员能够超脱一些。”公众与环境研究中心主任马军表示。
王静说，对于地方政府而言，环保部督查组除了带来压力以外，还弥补了地方环保部门执法力量有限的短板，分担了工作。“我们执法力量薄弱，15个人的执法支队只有一个人有执法证。”同时他也坦承，相比地方环保部门，企业对环保部督查组的重视程度更高。
“我们只负责发现问题。”贾巍告诉界面新闻，督查人员每检查完一个点位，不管是否存在环境问题，都要通过督查APP将检查情况上报给环保部，如何整改、督促企业则需要当地环保部门来完成。
据了解，对督查中发现的突出环境问题，环保部会印发督办通知，责成相关省、市环保厅（局）对督办问题进行整改。
界面新闻记者注意到，督查组开展检查时常常有当地环保系统人员陪同，辅助督查组寻找指定点位，一旦发现环境问题，当地环保系统人员还会一一记录。
不过也有督查人员表示不愿有当地人员陪同。“手机里有地图，可以准确地找到厂址，不需要别人带路。”贾巍告诉界面新闻。
在迎接环保部督查组的同时，各地政府也在积极开展自查。
7月21日起，河南省开展了为期一个月的“万人环保大检查”。全省分十八个检查组，对各省辖市及其下属的乡镇村开展环保法律法规大宣传暨污染源普查工作，实地检查和治理督导各种散乱污现象。
河北当地公开报道显示，截至2017年8月25日，13个省委巡视组已全部进驻被巡视地方、单位，九届省委第二轮巡视全面展开。根据河北省委统一部署，13个巡视组将对赞皇县、大名县、张北县等22个县（市、区）开展常规巡视，对省环保厅等4家单位开展“机动式”巡视。
与此同时，县（市、区）也在开展自查工作。王静告诉界面新闻，为防止企业夜间偷排偷放、非法排污，唐山市环保局古冶区分局实行全员执法，开展常态化夜间巡査执法。在他接受采访的前夜，一辆带着检查人员的车子掉到了沟里，连爆两个轮胎。
“我们对‘散乱污’的整治力度是非常大的。我们区里，长期由区长、县长带队，开着钩机，把企业的生产设备拆除了。”王静说，为了做到“两断三清”，邯郸市古冶区开展了“联合执法”。
“现在为啥联合执法？因为大家压力非常大——每天的排名，然后八月底是个大限，你完不成，就要追责了。”王静说。
处理环境案件不力将量化问责
据环保部公布，截至8月20日，强化督查现场检查企业共计40925家，发现存在各类环境问题企业22620个，督办突出问题9040个，约谈8个市县区主要负责人。
8月22日，环保部宣教司巡视员刘友宾在环保部举行的例行发布会上介绍，下一步，针对秋冬季大气污染治理仍然存在的薄弱环节，将采取更加有针对性的措施，开展京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动。
刘友宾说，攻坚行动将聚焦重点区域、重点行业，督促地方及时做好信息公开，实行量化问责，进一步巩固督察成果，坚决杜绝“散乱污”企业异地转移和死灰复燃，做好秋冬季大气污染防治工作。
“不少公众目前对环保问责有看法，觉得问责力度不够大，环保部经常向地方移交环境违法案例，但公众发现有些案件不了了之。”刘友宾表示，下一步，除了党政问责、一岗双责、终身追责之外，将进一步坐实并量化环保责任。
8月底，环保部会同发改委、财政部等10部委以及京津冀晋鲁豫6省（市）政府共同推出了“1+6”的秋冬季大气污染防治攻坚行动方案体系。
“1+6”是指《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》和攻坚行动强化督查方案、巡查方案、专项督察方案、量化问责规定、信息公开方案、宣传方案等六个配套方案。
环保部大气环境管理司司长刘炳江表示，近年来环保部采取了非常多的大气污染防控措施，而这次京津冀及周边地区大气污染防治秋冬季攻坚行动方案是第一次针对秋冬季制定的方案，“以往的都是年度方案。”
按照六个配套方案中的巡查方案，环保部计划于2017年9月15日至2018年1月4日，开展8轮次的巡查，主要目标任务是核查环境问题整改情况，对完成整改问题开展“回头看”。
巡查不同于督查。“督查发现问题，交办责任落实给地方，然后巡查，督促问题解决。”9月1日，环保部环境监察局局长田为勇在环保部的发布会上表示，通过近几个月的强化督查，环保部总结出一套督查检查工作经验——督查、交办、巡查、约谈、专项督察。通过巡查，将对整改慢的，实施约谈，对不执行的、问题突出的实施专项督查。
“不是像过去查完就完了，问题解决没解决不知道，所以在这个过程当中，把所有发现的问题都要全面落实，进一步解决。这就是长效机制。”田为勇说。
“量化问责是‘1+6’中一个重要的压实责任的文件。”9月1日，国家环保督察办公室副主任刘长根在环保部的发布会上介绍，有一些地方，特别是基层党委政府的环保责任落实不到位，工作比较被动。因此，量化问责关注的重点是“2+26”城市县区级党委政府及其有关部门的党政领导干部，地市级党委政府及其有关部门的党政领导干部。
“交办的问题不完成，该问责问责。对之前清理整顿的，还有很多遗漏的，我们新发现了，也要追究责任。”田为勇说。
多位环保系统人士表示，已见过上述量化问责规定的意见征求稿，“发现什么问题、几个问题就对谁问责，规定得非常具体。”比如，该意见征求稿的第八条称，环保部巡查发现，未按要求完成交办问题整改，且数量超过2个的；或是环保部每月强化督查仍发现相关大气环境问题，且数量超过5个的，应对负有领导责任的副县（区）长及有关人员实施问责。此外，该意见征求稿还分别列明了对市委书记、市长、副市长、县（区）长等实施问责的具体情形。
据《太行日报》报道，8月15日，山西省晋城市委书记张九萍在中央环境保护督察整改暨改善环境空气质量“秋冬季”攻坚行动动员部署会议上提到了上述意见征求稿，并称之为“环保部即将出台的史上最具体最严格的考核问责办法”。
作为一名环保系统官员，王静对于强化问责规定倍感压力，但他表示，这是现阶段唯一的办法，“就跟高考似的。”
“问责是严，但必须有手段，没有手段怎么去督促呢？”王静说。
随着取暖季逼近，空气质量指数的变化牵动人心。
李冬乐观地表示，今年冬季，京津冀的空气质量肯定会好转，“即使气象条件不利也会好转，要是气象条件稍微好一点，好转的幅度会更加明显（同期对比）。”
“如果那么大的治理力度，空气质量还不好转，从道理上说不过去。”李冬说。
他背靠窗外。时值八月，窗外空气灰白。
（受采访对象要求，王静为化名。）
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