巨变之年即将到来 垃圾发电如何破解围城的悖论
垃圾处理和垃圾管理即将迎来巨变之年；而多重难题困扰的垃圾发电仍亟需破解围城的悖论。
在中国600多座大中城市中，2/3的城市正在遭遇垃圾围城的困局，环境压力步步紧逼之下，垃圾焚烧发电项目纷纷上马。垃圾发电因具有减量化、无害化和资源化等特点和优势，成为我国垃圾处置的主流方式之一。
从2012年开始，政策利好频现，垃圾焚烧发电执行全国统一发电标杆电价0.65元／千瓦时，垃圾焚烧厂得到高利润的补贴电价、垃圾处理费等支持。政策驱动加上诱人投资回报率使之成为一座巨大的“金矿”，业内掀起一股投建潮，迎来垃圾发电的“黄金时代”。
如今，盈利水平狂飙突进的垃圾发电产业发展速度堪与GDP增速匹敌。数据显示，2016年，我国垃圾发电行业利润总额为21.07亿元，同比增长9.91%，已然成为我国经济高速发展的一个缩影。今年9月中旬，短短一周内，上海环境、伟明环保、光大国际签署的4个生活垃圾焚烧项目完成签约。据不完全统计，2016年，垃圾焚烧发电中标/签约项目约为147个，是2015年的两倍。
然而，这门上马三十余年、被认为是整个固废领域乃至环保行业的宠儿，同时深受政策影响的特殊生意，表面一片红火之下，实则暗流涌动。
随着我国城市生活垃圾产量每年8%—10%的速度增长，预计到2020年，我国城市垃圾产量将达约3.23亿吨。面临庞大垃圾量的同时，2015年，“可再生能源补贴”走向拐点，数据显示，2016年可再生能源补贴缺口已经达到600亿元。补贴乏力之下，行业预测，急速走向垃圾全烧时代的垃圾发电或将于2020年迎来由半市场化走向完全市场化、市场趋于饱和，以及垃圾处理与垃圾管理的巨变，逼近产业危机前夜。
乘着政策东风起飞易，而将热潮常态化难。受制于暴涨的垃圾量、垃圾分类推进缓慢、飞灰悬而未决、纠葛的利益链条、公众的反弹情绪、“装、树、联”新政愈发严苛的环保追责等多重难题困扰的垃圾发电亟需破解围城悖论。
源头分类困局——专项资金哪儿去了？
低指标垃圾是焚烧厂产生环境问题的根源，我国推行垃圾分类难，源于先天不足。相较于国外严格的垃圾分类、较好的品质和物料稳定性，我国垃圾存在差距，尤其在垃圾含水率方面可谓是“天壤之别”。高水分、高厨余，“两高”垃圾是我国垃圾分类面临最棘手的问题。
我国垃圾最主要的构成部分是厨余，垃圾品质较低，焚烧困难，容易水分浸入，使得原本可以再生的其他资源变成污染物。“我国厨余垃圾占比超过60%，有的地方甚至超过70%到80%。但是欧美国家的垃圾最主要的是纸张，厨余垃圾只占25%。”清华大学环境学院教授刘建国在E20环境平台等联合举办的2017（第五届）城市垃圾热点论坛上表示，“因为这样一个巨大的差异，我国的垃圾第一个特点就是湿，含水率很高，第二，就是容易臭，容易腐烂。”这成为生活垃圾分类和生活垃圾处理的痛点，也成为垃圾必须分类的原因之一。
除了先天不足，垃圾源头分类工程并不简单。我国垃圾分类已步入前端制约后端的发展阶段，前后两端唇齿相依，分类处理系统各个环节必须配套衔接，环环相扣，如若做不好垃圾源头分类，混合垃圾将导致分类处理的设施无法高效运行，分类收集、分类运输，成本与效率将大打折扣。
“我们的设施建设不够，清运体系和再生资源体系中间是断开的。做垃圾分类的这几年，没有注重运输，收集、运输、处置，没有真正的给老百姓一个交代，往往出现垃圾分类，又混了，伤了一部分民众的心。”循环经济科技成果转化促进中心副主任曲睿晶对《能源》杂志记者表示。
在曲睿晶看来，可再生资源价格与垃圾分类挂钩，利益驱动乏力也是导致垃圾分类进展缓慢的重要原因之一，“可再生资源价格是变动的，而填埋的费用以及填埋和焚烧的补贴是不变的，1吨垃圾就是按照280度电算，这就导致可再生能源价格低迷的时候，大家对垃圾分类缺乏积极性。”
而更令人困惑的是，政策推动力可谓是重锤出击，中央专项资金早已拨款，中央和百姓对垃圾分类热情高涨，为何垃圾源头分类迟滞不前？造成源头分类困局的原因，或许不能只归咎于我国垃圾存在的先天不足，以及政府更多的对末端处理给予补贴，而忽视源头分类的管理逻辑。
在政策层面，中央部门于17年前就开始着手推动垃圾源头分类。2000年，北京、上海、广州、深圳等8个城市被确定为生活垃圾分类收集试点城市，正式拉开了我国垃圾分类工作的序幕。2015年9月，中共中央政治局审议通过的《生态文明体制改革总体方案》明确提出，“加快建立生活垃圾强制分类制度，对低值废弃物实行强制回收”。垃圾强制分类首次出现在党中央制定的生态文明体制改革文件中，足可以看到党中央对垃圾分类问题的重视。
去年6月，《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》发布，要求到2020年，实施生活垃圾强制分类的重点城市，生活垃圾分类收集覆盖率达到90%以上，生活垃圾回收利用率达到35%以上。
同年12月21日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十四次会议，强调普遍推行垃圾分类制度，这被认为是中央将垃圾管理由末端治理向源头分类管理思路上转变的重要拐点。“由中央财经领导小组主导这个政策，加大了财政在垃圾分类上的支持，彰显出我们国家做好垃圾分类的决心，”曲睿晶对《能源》杂志记者阐释道。
在资金层面，国家可谓出手阔绰，“十二五”期间，国家为垃圾分类划拨专项资金200亿元，“十三五”期间，国家安排专项分类资金94亿元。然而5年过去，既出钱又出力的政策热情高涨，却仅催生出疯狂布局的垃圾焚烧发电者，垃圾分类仍处于龟速前进的尴尬局面，不禁令人质疑国家垃圾处理补贴资金到底花去哪儿了。
一位不愿具名的业内人士向《能源》杂志记者透露，垃圾分类分不动，藩篱更难以破除，源于住建部和环保部“双龙治水”的部门利益纠葛。“按照目前城市每年2亿吨产生量估算，其中可再生资源约400亿，如果进行清洁分类增值再生产，翻一番就是800亿元的市场规模价值。”不理顺其中逻辑，垃圾危局、乱局还将持续。
飞灰问题悬而未决
今年5月，吉林市检察院接到吉林市环保局移送线索，称吉林市双嘉环保能源利用有限公司和吉林市洪郡货物运输有限公司存在非法填埋危险物导致环境污染。5月9日，上述两企业因明知其填埋的固体废物中含有害物质，仍非法转移处置飞灰螯合物被诉上法庭。公益诉讼人称，非法填埋导致污染面积达3718平方米，区域内飞灰及其搅拌混合物的重量约22785.5吨，炉渣重量达7912.2吨。
非法填埋、转移、不规则处理及利用飞灰的事例并不罕见。公开信息显示，2017年5月，安徽省环保厅官网公布了全省12座在运行垃圾焚烧厂存在的环境问题，涉及飞灰问题。2016年，云南、黑龙江两省对辖内垃圾焚烧发电企业专项检查发现，绝大部分企业或多或少存在环境违法问题，而飞灰非法处置最为普遍。同年，吉林省环保厅通报，吉林全部已运行垃圾焚烧项目中有66%存在环境违规行为，均涉及飞灰处置的问题。
随着生活垃圾处理城乡一体化模式受追捧，政府部门希望通过建设垃圾焚烧发电厂解决“垃圾围城”问题。公开报道显示，我国在建和运行的垃圾处理设施有400余个，目前已有230余家垃圾焚烧厂在运行中。根据“十三五”生态环境保护规划，我国还要再建180多个垃圾处理设施。
垃圾焚烧发电厂马不停蹄地布点市场，与焚烧量增长相影随行的，是飞灰量的激增。
据E20研究院统计，2016年垃圾焚烧量为6811万吨，飞灰产生量已高达395万吨，垃圾焚烧产业爆发式增长，未来飞灰产生量巨大。到2020年年底，垃圾总焚烧量将达59.14万吨/日，年产生飞灰量约为1000万吨。
悬而未决的飞灰处理问题，成为垃圾焚烧发电项目屡遭抵制的罪魁祸首。“邻避”效应产生的原因，在于人们不知道垃圾焚烧项目，是否真能按照宣传材料中的那样经过严格而完善的环保处理，对环境的危害可忽略不计。
而未经妥善处置的飞灰绝非一般的废弃物，其危害是巨大的。城市生活垃圾焚烧飞灰由于空隙率较高，其中不仅含有大量重金属无机有害物，还富集了高致癌物二噁英，一旦泄露，轻则污染空气、水和土壤，重则危害公众健康，是我国固体废物的一颗“定时炸弹”。
一桩桩、一件件非法处置飞灰事件令民众丧失信任。2014年在浙江省杭州市余杭区发生的“中泰邻避事件”的行业隐痛还没有完全消退，随着建设高峰的到来，或又将迎来“邻避”冲突井喷高潮。
飞灰处理是垃圾的最大的短板，也是中国生态最大的噩梦之一。飞灰问题不仅仅需要面临民众舆论诘难、地方政府的选址难、存在监管难度和盲区，于垃圾焚烧厂运营者而言，作为危险废物，飞灰技术路径不成熟、合规处置的巨大成本，一直是一块难以祛除的心病。
2016年8月1日起施行的《国家危险废物名录》将焚烧飞灰进入生活垃圾填埋场处置以及进入水泥窑协同处理的过程纳入豁免清单管理。但是，我国飞灰处理的技术路线尚不明确。
对于规划飞灰的填埋，国内目前尚未形成成熟的标准。因国内垃圾分类进展缓慢，飞灰污染物质不稳定和成分不确定使其无害化处置和再生循环面临很大困难。且据《能源》杂志记者了解，目前国内外处置飞灰的技术主要有高温熔融技术、微波降解技术、水泥固化技术、生物降解技术、水泥窑协同处置技术等，目的是无害化之后，把飞灰做成建材，制成砖，走资源化路线。
另据媒体报道，被当做“救命稻草”的水洗预处理的水泥窑协同处置技术的研究仍主要停留在实验室水平。而加入螯合剂进行稳定化处理相对来说是成本最低，也是使用最为广泛的一个技术，但就技术本身而言，其规范性、安全性仍存在很多的问题。
经济性差也是让企业头疼的因素之一，飞灰的固化处置费用较高，做到二噁英的达标处理，毫无疑问需要企业付出更多的成本。而低价竞标环境，也让焚烧企业面临达标与中标的两难困境。
我国生活垃圾焚烧处理中标价格一般为每吨60元至80元，然而近年来不合理的竞争趋势处理报价持续走低，跌破20元行业“底线”。据测算，一吨飞灰螯合固化综合成本至少300元，处理100吨的垃圾需1200元费用，处置一吨垃圾的飞灰，垃圾焚烧厂至少要支付12元的费用。随着垃圾焚烧市场趋于饱满，中西部地区县城市场点正在加速布局，而小项目并不经济，处理机制没有成熟的技术方案，项目很难盈利。为了在异常激烈的焚烧市场中立足，飞灰能否达标处置，成本问题如何压缩，无疑埋下了一个问号。
此外，飞灰治理市场混乱，存在敷衍了事的行业乱象。刘建国在2017（第五届）城市垃圾热点论坛上直言，焚烧厂检测达标问题有待商榷，“大家对于二噁英的高度关注，烟气排放，达标情况其实不容乐观。很多焚烧厂检测达标是能做到的，但是能做到持续稳定的达标吗？最近住建部对国内垃圾厂做了一次诊断评估，问题还是比较多。”
“装、树、联”阵痛
今年上半年，“装、树、联”成为城市垃圾处理行业的热门词汇。4月20日，环保部印发《关于生活垃圾焚烧厂安装污染物排放自动监控设备和联网有关事项的通知》，所谓“装”，就是要垃圾焚烧厂依法安装自动监控设备，线上监测排污数据是否超标；“树”指在厂区门口树立一个大家都能看得见的排污数据电子显示屏；“联”是要把实时监控数据与各级环保部门联网，做到信息公开。
环保部希冀通过“装、树、联”，给垃圾焚烧厂戴上紧箍咒，打消民众对垃圾焚烧厂的排斥心理。环保部铁腕行动，要求今年9月30日之前，所有垃圾焚烧厂都必须完成这项工作。环保部近日通报，截止8月23日，全国246家已建成垃圾焚烧企业中，除去已关停、即将关停和半年内技改的10家企业，有176家完成“装、树、联”工作，全国完成率达到74.58%。
“装、树、联”风暴给行业带来了阵痛，愈加收紧的标准要求让焚烧企业绷紧了神经。“‘装树联’的工作不是将来的事情，而是现在的事情。我们有五个收购的循环焚烧厂，工艺比较落后，一氧化碳等指标达标难度比较大，但指标不达标环保部门又不答应，所以只能采用先进的炉排炉技术进行改造，需要2-3年时间。”浙江旺能环保股份有限公司总裁管会斌在2017（第五届）城市垃圾热点论坛上表示。
按照行业平均水平，一个规模为1000吨/日的垃圾电厂一年的收入约为9000万元，旺能环保的5个垃圾电厂如果严格按照环保要求停产改造2-3年，损失将达数亿元。
曲睿晶在接受《能源》杂志记者采访时表示，环保部要求各个垃圾焚烧厂“装、树、联”，涉及到成本费用增加的问题，特别是对于现在已经建好的垃圾焚烧企业，重新做“装、树、联”要有一大笔的费用支出。同时第三方企业在技术、装备方面不是特别完善，在做“装、树、联”的时候也很难达到标准，因为其标准是比较新的。而在当时，垃圾焚烧企业为了拿到项目，都是超低价中标的，一般的是从200多块钱到几十块钱，到最后低至20块钱左右的平均中标处理费用，当时都没有考虑“装、树、联”的成本。
“在解决老问题的时候还会出现新的问题，但是随着法规的贯彻执行，标准的统一，国家肯定会出台相应的标准规范，估计到一定时期，对‘装、树、联’进行一些补贴，以避免企业预期利润摊薄。”曲睿晶对此持乐观态度，在他看来，“装、树、联”与“两网融合”打配合，通过园区的循环化改造可以有效降低“邻避”问题，“邻里”关系确立前景光明。
在上海康恒环境有限公司康恒研究院常务副院长白力看来，“装、树、联”有助于淘汰落后老旧产能。无限接近欧盟标准的新时代已经到来，面临愈发严苛的环保追责，行业将面临新的一轮洗牌。管会斌对此表示，“我们过去垃圾焚烧建起来的时候，都是2001年老的标准，我们现在已经用了新的标准，国家还会往更高的方向提出新的标准，这对于我们从事十年的企业来说，它有各种各样的雏形、规模，对我们这些企业带来了一个很大的挑战。”
此外，“装、树、联”风暴已经开始影响垃圾焚烧项目的中标价格，中标价格上调，扭转低价中标的局面，促进行业回归理性。
而另一种声音让这一乐观情绪降了温，业内人士告诉《能源》杂志记者，“邻避”问题之所以发生，原因不仅在于“邻避”设施正外部性和负外部性不公平的分配，引发了所在地居民不公平感，最近几年的“科普努力”、“经济补偿”与民众对垃圾焚烧场有增无减的抵制情绪，这一反差表明政府已经陷入民众失信的“塔西佗陷阱”，“装、树、联”使信息看得见、摸得着，有助于化解“邻避”问题，但更重要的是重拾信任。
此外，有声音质疑，环保部大张旗鼓对垃圾焚烧场“装、树、联”，对六项常规污染项要求监控，却只字不提重金属、有机污染物，特别是持久性有机污染物二噁英等，有避重就轻的嫌疑，令人怀疑环保部监管的诚意。
中国正在急速走向垃圾全烧时代，面临补贴乏力、垃圾处理与垃圾管理的巨变、破除垃圾分类与飞灰处理困局、愈加严苛的环保洗牌，2020年，垃圾焚烧发电或将迎来产业危局，能否成功突围，还将拭目以待。
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