三大攻坚战之“污染防治”
打好“污染防治攻坚战”，是十九大提出的我国全面建成小康决胜时期的三大战役[1]之一。而作为生态文明建设的重要内容，做好污染防治工作不仅是建设美丽中国、满足人民群众美好生活向往的内在要求，也是落实中华民族永续发展“千年大计”的第一步。12月8日，中共中央政治局召开十九大后的第一次会议，进一步强调要推动“高质量的发展”，并明确“主要污染物排放总量继续明显减少、生态环境质量总体改善”的目标。
随着生态文明建设被列入社会主义现代化“五位一体”总体布局，污染防治与供给侧改革、创新发展、乡村振兴、区域协调、完善市场、全面开放等各个方面都产生了密切的关联。从这个角度看，污染防治攻坚战的打响也必将对经济发展方向和路径带来深远的影响。
控制主要污染物排放是污染防治的首要任务，一直以来都受到了政府和社会各界的高度重视。根据环保部2017年5月例行新闻发布会发布的信息[2]，我国现行国家污染物排放(控制)标准163项，其中：大气污染物排放标准75项，控制项目达到120项;水污染物排放标准64项，控制项目达到158项;其余为土壤、声与振动、核与辐射等污染物。
在此之中，大气污染物中的二氧化硫(SO2)和水污染物中的化学需氧量(COD)在十一五期间最先被列为我国主要污染物，成为国家和各地方相关规划中对于污染物排放的核心控制指标。十一五规划提出主要污染物排放总量下降10%的定量目标。而十二五规划在原有两大主要污染物基础上，进一步增加了大气污染物中的氮氧化物(NOx)和水污染物中的氨氮(NH3)，并明确了COD和SO2排放总量年均下降8%、NH3和NOx年均下降10%的定量目标，作为经济社会发展的主要约束性指标之一。
以主要污染物为抓手推动污染治理和绿色发展的路径，在十二五以来取得了显著的成效。十二五期间各项污染物减排目标均超额完成。12月10日刚刚召开的中国环境与发展国际合作委员会2017年会(国合会)上，环保部部长李干杰也指出，过去5年中我国污染防治成效显著[3]。然而值得注意的是，在主要污染物排放控制成绩斐然的同时，环境质量改善的速度却并不如预期。环保部2015年8月首次发布的《半年环境污染防治工作综述》集中反映了上述情况：一方面，2015年上半年全国四大主要污染物总量分别同比下降2%、2%、3%、6%，为年度和“十二五”减排总任务的超额完成提供了助力;而另一方面，有10个省份PM10浓度不降反升，公众感受到的环境质量与公布的数据仍然有差距[4]。背后的原因固然包括环境污染的顽固性与污染治理的长期性，但污染物排放结构的不断变化和污染防治工作的内在复杂性不断提升，也是导致污染物总量控制的单一目标逐渐无法适应污染治理形势的重要原因。比如随着煤炭清洁发电体系的建设临近完成，SO2和NOx排放已经得到有效控制，而非电工业和交通排放成为新的主要污染源，由此带来灰分、挥发性有机物(VOCs)等，成为细颗粒物(PM2.5)和臭氧(O3)的重要前体物，对环境空气质量的影响日益突出;在水污染方面，随着工业污水达标排放和集中处理的落实，COD和NH3等工业水污染物不再是长江流域的首要污染物，而来自于农业面源污染的总磷、氮跃居污染物排行榜前列[5]。
为了适应环境保护和污染防治新形势，环保部在《“十三五”主要污染物总量减排思路方案》中，提出了以环境质量改善为主线，实施环境质量和污染排放总量“双控”，即以设定的环境质量标准为依据，落实多种污染物协同控制的新思路。在“双控”理念的指导下，十三五规划在资源环境定量化约束指标中，进一步引入了空气和地表水质量这两类环境质量指标。而在2016年11月发布的《“十三五”生态环境保护规划》中，不仅进一步细化了环境质量标准体系，列出了到2020年我国空气、水环境、土壤环境的量化指标，而且相应地增加了污染物排放总量控制的覆盖范围，在原有四大主要污染物基础上，增加了重点地区VOC、总磷和总氮的定量指标。
从表1可以清楚地看到，我国环境保护和污染治理的定量化目标不断扩充，逐步形成了一个包含两个层级的指标体系，其中：环境质量指标包括空气、水环境和土壤环境三大类;而落实环境质量目标的重要抓手，便是污染物排放总量控制指标，包括主要污染物和区域性污染物两大类。
值得注意的是，由于污染防治具有很高的复杂性，从污染物排放总量控制到环境质量改善之间，还需要大量系统性、综合性的工作。因此，国家制订了一系列配套的专项规划和行动方案，细化部署环境治理措施，推动环境质量目标的落实：
大气污染防治方面，2013年9月国务院发布《大气污染防治行动计划》(即“大气十条”)，提出到2017年全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少;京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转，到2022年力争逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。针对第一阶段，“大气十条”提出了全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度下降10%、重点区域PM2.5浓度分别下降15%～25%不等的定量目标。按照既定目标，京津冀2017年细颗粒物需要比2016年下降20%[6]。而完成十三五规划的2020年目标，以及大气十条第二阶段的任务还将更加艰巨。根据2017年全国环境保护工作会议的精神，2017年环保部还将发布《“十三五”大气污染防治规划》，进一步细化相关部署。
水污染防治方面，2015年4月国务院发布《水污染防治行动计划》(即“水十条”)，提出了2020年与2030年两阶段，七大重点流域水质、城市黑臭水体、饮用水源水质、地下水质，和近岸海域水质等量化目标。为了切实落实“水十条”目标，发改委和住建部2016年12月发布《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，环保部、发改委和水利部2017年10月发布《重点流域水污染防治规划(2016-2020年)》，从不同角度细化了水污染防治的目标和推进路径。
土壤污染防治方面，2016年5月国务院发布《土壤污染防治行动计划》(即“土十条”)，明确了受污染耕地和污染地块安全利用率，到2020年和2030年分别达到90%和95%的定量目标，并提出了分类别、分用途、分阶段治理的理念。2016年12月，发改委和住建部发布《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，对城镇垃圾无害化处理率、处理方法、处理能力以及回收利用率提出了量化的目标，旨在控制新增土壤污染。
综合来看，国务院2016年12月发布《“十三五”节能减排综合工作方案》对重点区域污染总量控制、推进工业减排、促进移动源减排、强化生活污染源综合整治，以及重视农业污染治理等领域做出了详细的部署，推动减排目标落实。《“十三五”节能减排综合工作方案》中，列出了非电工业绿色生产改造、工业VOC治理、京津冀清洁供暖改造、燃油机动车提标、完善城镇和农村集中污水处理及垃圾分类回收处理体系、农业污染治理与废弃物资源化利用等重点工程，成为十三五我国污染防治攻坚战的主要着力点。
完善生态文明体制机制、加强环保监管执法，以及推动市场化调控和创新总量控制机制，是实现污染治理目标的主要政策抓手。
10月23日“十九大”第六场记者招待会上，环保部部长李干杰表示将建立地方省级层面的环保督查制度和京津冀大气污染防治机构，推动环保督查常态化、长效化。同时提出要开展“针对重点地区、重点行业、重点问题准备组织开展机动式、点穴式专项督察”，意味着环保督查的压力在未来将“只增不减”。此外，生态文明建设的体制机制也在逐步完善。2016年9月，中办、国办联合发布《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，提出了环保“垂改”，启动12省市试点，并要求到2020年完成体制改革并运行;2016年12月，中办和国办发布《生态文明建设目标评价考核办法》，明确将环保绩效纳入党政领导综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据。
除了环保督查和限产等监管机制外，2018年起一系列基于市场的调控措施也将推行，其中最受关注的就是将于2018年1月1日开征的环保税。环保税总体上平移原有排污费，部分地区有所上浮。京津冀地区较高，东北和西部地区则最低。征收刚性的大幅提升将有效提高环保税的调控能力，引导企业绿色生产。然而目前适用税率较低，尤其对于非大气污染物的税率不足以反映治理成本。未来环保税的征收范围还将进一步扩大、征管刚性进一步强化、适用税率标准也将逐步提高。
“排污许可制”+“排污权交易”的机制，是市场化推动污染治理和防控的重要手段。2016年12月，国务院印发《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发〔2016〕81号)，2017年1月环保部印发《排污许可证管理暂行规定》(环水体〔2016〕186号)和《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可管理工作的通知》(环水体〔2016〕189号)，2017年8月，环保部进一步编制了《固定污染源排污许可分类管理名录(2017年)》，对82个行业实行持证排污管理，并明确持证排污的最后时限。按照部署，2017年下半年已按计划完成了火电、造纸行业的排污许可证核发，2018年将进一步完成钢铁、有色金属冶炼、焦化、石油炼制、化工、原料药、农药、氮肥、纺织印染、制革、电镀、平板玻璃、农副食品加工等13个行业的核发，到2020年完成全部行业的核发，全面落实排污许可证制度和排污权交易。
最后，2017年冬季采暖季至今，重点“两高”产业限产在很大程度上使京津冀雾霾污染得到显著改善。随着2018年及以后大气污染防治要求的不断提升，冬季限产的中污染天气“应急”措施也将逐步“常规化”。
清洁供暖改造将成为大气污染治理下一阶段的第一要务。2018年，天津、石家庄、唐山、保定、廊坊、衡水、太原、济南、郑州、开封、鹤壁、新乡12个城市将第一批启动清洁供暖改造试点。按照已经发布试点方案的济南和保定两市的规划，户均改造成本为1.52万元，按照京津冀及周边“2+26”城市需改造总户数计算，所需总投资额约为3300亿元/年，全华北有望超过5000亿元。
城镇和农村污水集中处理设施及管网建设，是水污染防治领域主要的投资需求。按照《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，城镇污水处理十三五投资总需求5644亿、农村污水处理基建投资总需求1.6万亿。《重点流域水污染防治规划(2016-2020年)》各类重点项目投资金额包括饮用水水源地污染防治项目匡算投资168亿元、工业污染防治505亿元、农业农村污染防治462亿元、水环境综合治理2704亿元[7]。此外，海绵城市建设所涉的综合管网、水利水务基础设施建设也与水污染治理密切相关。根据《海绵城市建设试点方案》及相关规划，海绵城市“十三五”试点总投资3000亿元。各项合计，水污染防治十三五期间年均投资需求有望达到6000亿元。
《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》提出，垃圾无害化处理“十三五”总投资2500亿，两者合计年均基建投资需求约1100亿元。除此之外，由于土壤污染防治工作刚刚启动，目前我国对于土壤污染防治尚处于排摸基础情况阶段，尚未形成详细的投资规划。但从商务部副部长高燕在第九届中日节能环保综合论坛发言时提出的，十三五时期我国环保总需求约为17亿元，其中大气、水和土壤分别占2万亿、5万亿和10万亿，可见突然污染治理的投资需求规模巨大。
除了直接的污染防治外，随着环保监管执法的趋严、排污许可证制度的启动，以及环保税的征收，环境监测体系也亟待建设和完善，实现信息化、自动化污染排放和生态质量监测网络全覆盖。由此也将带来公共管理基础设施投资需求的增加。
综合以上各个方面，环保部副部长黄润秋2016年6月参加“国际清洁技术与融资峰会”时表示，随着大气、水和土壤三大污染防治计划的全面实施，今后五年中国的环保投入将增加到每年2万亿元左右，推动环保产业成为新的支柱产业和新经济增长点。
注：
[1]三大攻坚战包括“防范化解重大风险”、“精准脱贫”，和“污染防治”。
[2]http://www.gov.cn/xinwen/2017-05/24/content_5196341.htm
[3]http://env.people.com.cn/n1/2017/1210/c1010-29696914.html
[4]http://energy.chinairn.com/news/20150804/114728675.shtml
[5]http://news.xinhuanet.com/politics/2017-03/22/c_129515252.htm
[6]2017年全国环境保护工作会议(http://huanbao.bjx.com.cn/news/20170111/802814.shtml)
[7]城镇污水处理及配套设施建设领域规划投资在《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》已覆盖，这里不再列示避免重复计算。
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