生态环境损害赔偿多地“破局”：污染企业或被罚“多笔钱”
导读
近期，包括新疆、四川、江西等地，正陆续出台生态环境损害赔偿改革实施方案。
6月25日，生态环境部在官方网站上发布《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》），提出要推行生态环境损害赔偿制度。
《意见》同时指出，要建立生态环境保护综合执法机关、公安机关、检察机关、审判机关的信息共享、案情通报、案件移送制度，完善生态环境保护领域民事、行政公益诉讼制度，加大生态环境违法犯罪行为的制裁和惩处力度。
此前的2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下称《改革方案》）。2018年1月1日起，生态环境损害赔偿制度在全国试行。
21世纪经济报道记者了解到，近期，包括新疆、四川、江西等地，正陆续出台生态环境损害赔偿改革实施方案。
“进行生态环境损害赔偿，有一个前置程序，即赔偿权利人与义务人进行磋商，大部分案件会在磋商中解决，磋商不成通过诉讼解决。”中国绿发会副秘书长马勇告诉21世纪经济报道。
“建立健全生态环境损害赔偿制度，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境，有助于破解‘企业污染、群众受害、政府买单’的困局。”环保部相关负责人在《改革方案》印发后表示。
磋商是损害赔偿的前置程序
5月29日，江苏省政府诉安徽海德化工科技有限公司（下称“海德公司”）生态环境损害赔偿一案，在泰州市中级人民法院一审开庭。
2014年5月9日上午，泰州靖江市自来水公司发现长江水有异味，随即关闭取水口，暂停对全市供水。5月14日，泰州新通扬运河又发生严重的水体污染事件，导致兴化市城区集中式饮用水源中断取水超过14个小时。
据了解，2014年4月至5月间，海德公司营销部经理杨某，非法将该公司生产的危废物废碱液102.44吨交给不具有危废物处置资质的个人进行处置，最终导致这些废碱液被直接倒入长江及新通扬运河，严重污染环境，造成了两地中断供水。
法庭上，江苏省政府向海德公司索赔生态环境修复费用2530.18万元，生态环境功能服务损失费1157.87万元，以及承担相关损失评估和诉讼等费用。
这是生态环境损害赔偿中一个典型案例。据了解，生态环境损害赔偿制度改革从2015年开始在吉林等7省市试点。两年多时间里，试点地区深入开展案例实践27件，涉及总金额约4.01亿元。
那么，政府如何跟污染企业要钱，为修复环境买单？据21世纪经济报道记者了解，第一步是磋商。
2017年1月4日，全国首例生态环境损害赔偿磋商案召开了磋商会议。磋商一方为贵阳开磷化肥有限公司和息烽诚诚劳务有限公司。2012年底到2015年，诚诚公司接受开磷公司劳务委托，将污泥渣运往贵州省息烽县小寨坝镇高家坝村大鹰田非法倾倒，3年时间里，造成了一个占地约100亩、堆存量约8万立方米的废渣场。另一方则是贵州省环保厅，其作为贵州省政府的指定代表人参加磋商。
“当时贵州省出台了试点实施方案，但还没有细化的操作方案，环保厅召集了生态环保领域的律师等咨询意见，最后敲定由律协作为第三方来主持磋商。”国浩律师（贵阳）事务所律师郑世红告诉21世纪经济报道。
10天后，双方签订了赔偿协议。诚诚公司和开磷公司需要承担907.62万元，包括渣场综合整治及生态修复工程等费用757.42万元、前期应急处置费用134.2万元，以及环境损害鉴定评估费用11万元等。
“磋商进展如此顺利，离不开磋商方的细致准备，会议上播放的污染取证视频可以说触目惊心。此外，还提供了损害鉴定评估报告、修复方案等。”参与了磋商设计的贵州民族大学法学院教授陈小平告诉21世纪经济报道。
污染企业或需缴纳“多笔钱”
并不是每起案件都会顺利达成协议。在江苏省政府诉海德公司中，诉讼双方就产生了巨大分歧。“双方争议的焦点集中在对环境损害的量化估算所依据的方法上，采用不同的方法得出的赔偿金额落差较大。”原告方代理律师、江苏中毅律师事务所律师范向阳告诉记者。
21世纪经济报道记者获悉，目前，贵州、江苏等地还有多起生态环境损害赔偿诉讼正在审理当中。“随着地方政府对生态环境保护的日益重视，这类案件的数量将会增加。”范向阳说。
事实上，污染企业在发生环保事件后可能要付出“多笔钱”，比如被行政执法的罚金、被判处污染环境罪后的罚金刑，以及被检察机关或社会组织提起公益诉讼之后的损害赔偿金。
而《改革方案》规定，赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。
2016年，江苏省环保联合会和江苏省政府联合起诉了一家污染企业德司达（南京）染料有限公司（下称“德司达公司”），要求德司达公司赔偿环境修复费用2428.29万元。在此之前，德司达公司已因同一起污染事件，被判犯污染环境罪，判处罚金2000万元。
2017年6月，重庆市政府和当地一家社会组织也曾对污染企业提起类似诉讼。不同的是，该污染企业在被判处承担赔偿生态环境修复费用之前，除了已被判处刑事罚金，还被处以行政罚款。
这带来一个问题，污染企业被巨额罚款或处罚金之后，没有能力再承担损害赔偿怎么办？
德司达公司在诉讼中就提出，2400多万元的修复费用将进一步对被告的正常运转和未来发展产生重大影响，希望法院给予企业40%环境修复费用的返还用于环保投入，其余的60%能够分期付款。
北京大学法学院教授汪劲认为，在生态环境损害索赔、行政罚款与刑事罚金的执行上，应当依照侵权责任优先原则或民事赔偿责任优先原则，如果赔偿义务人在赔偿污染受害者损害后财力不足，就应当优先保障生态索赔的执行。
“为了促成磋商达成一致，减少进入诉讼程序带来的司法成本，我认为地方政府在磋商时可以让渡一部分处罚权，以减少或免除行政处罚，促使污染企业承担生态环境损害赔偿。”郑世红说。
多地试行生态环境损害赔偿制度
6月26日，江西召开新闻发布会，介绍《江西省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》及全省生态环境损害赔偿制度改革工作进展情况。2018年，江西将在全省范围内试行生态环境损害赔偿制度，并组建相应的鉴定评估专业机构，同步开展案例实践。
6月20日发布的《重庆市污染防治攻坚战实施方案（2018－2020年）》提出，实施生态环境损害赔偿制度改革工程，在全市范围内试行改革。6月6日，《四川省生态环境损害赔偿制度改革实施方案（征求意见稿）》发布。
同时，根据新疆维吾尔自治区人民政府最新发布的文件显示，新疆将在年内启动生态环境损害赔偿制度改革试行工作。此外，包括北京、陕西等地，均提出今年将出台生态环境损害赔偿制度改革实施方案。
不过，一位不愿具名的法学专家认为，在生态环境损害赔偿中，政府一方的身份是混合的，既是行政管理者又是民事求偿者，这更需要设计好磋商另一方的权利救济渠道。
“建立生态环境损害赔偿制度，需要从立法上明确规定生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、索赔途径、损害鉴定评估机构和管理规范、损害赔偿资金管理等基本问题。”环保部相关负责人在《改革方案》印发后表示。
如何管好、用好损害赔偿资金是立法的核心内容之一。复旦大学法学院教授张梓太认为，应该明确政府对生态环境损害进行应急处理及进行索赔的资金来源与资金使用规则，保障所得的赔偿资金最终用于生态环境损害相关的支出之中，形成管理的闭环。
张梓太还认为，污染企业面临较大经济压力情况下，有必要借助环境责任保险和环境共同基金等机制，在追责与企业发展间实现平衡。
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