未来5年中国化工园区的开发运营模式分析
中国化工园区的开发运营模式
一、政府引导与多方合作开发模式
以上海化工园区为代表的“政府引导、多方合作、企业化运作、滚动式开发”的开发模式。
上海化工学工业区是我国首家国家级石油化工基地。在园区开发管理体制上，上海化工园区采用“政府引导、多方合作、企业化运作、滚动式开发”的建设模式，实行上海化学工业区开发领导小组、化工区管理委员会、发展公司三个层次的开发体制。
化学工业区开发领导小组由市长担任组长，主要明确大致方针，决定重大事项。园区管理委员会作为政府派出机构，负责区内有关行政事务的归口管理工作。主要职责是负责制订和修改化工区发展规划、计划与产业政策以及负责投资项目、土地使用的审批和建设工程管理等。园区发展有限公司作为化工区开发建设的责任主体，由上海市属国有企业和中国石油化工集团公司下属公司分别出资50%，公司是一个经济实体，园区开发过程主要是一个经济活动，所以一切活动均按市场法则、经济规律来操作，具体承担园区的开发建设和基础设施的管理、土地转让、招商引资、参与投资园区内公用工程的建设和落户于区内项目报批等事务性工作以及为进驻化工区内的企业、机构提供服务。
政府不作为园区的开发主体，不直接参与具体管理，在成立园区管理委员会的同时成立园区投资开发公司，两者各负其责，行政管理与园区开发职责分工明确，开发公司采取经营化方式，自主投资、自负风险。这种“政府指导、企业化运作”的管委会加园区开发公司的开发模式有利于强化政府专注于大政方针政策的落实、执行，增强协调能力，政府的投入小、风险低、决策效率高，同时，投资公司开发建设的积极性也得到激化，有利于园区的开发建设推进，在园区起步阶段效果尤为明显。
不过，园区开发公司负责园区填海造地等一级土地开发，并通过出让土地获得收益，而现行的国家相关法律规定土地出让必须通过公开招拍挂方式有政府出让给企业，因此这种开发模式在现行国家法律、法规下是不合适宜的。
二、管理委员会与开发公司有机融合模式
以南京化学工业区、重庆化工园区等为代表的“一套人马，两块牌子”的管理委员会与开发公司有机融合的模式。
南京化学工业区、重庆化工园区、中国精细化工（泰兴）开发园区等均采用了管理委员会与开发公司有机融合的开发模式，即管理委员会、园区开发公司不完全分开。如南京市副市长、六合区区委书记兼任南京化学工业区管委会主任、园区开发公司董事长；重庆市长寿区区长兼任重庆化工园区管委会主任、园区开发公司董事长；泰兴市副市长兼任泰兴开发园区管委会主任和开发公司总经理。国家级园区的天津泰达经济技术开发区也采用这种模式，在管委会及国资委领导下，国有企业天津泰达投资控股有限公司具体负责园区的各种开发建设，包括土地开发、出让及园区的基础设施建设及项目引进等具体运作。
园区管委会与开发建设有限公司实为一体，开发公司在管委会领导下负责园区“七通一平”、公用基础设施、公用工程、招商引等配套开发建设及园区相关事物性管理。这种“一套人马，两块牌子”的开发模式基本上由政府绝对主导园区开发建设，有利于政府各种方针政策的贯彻实施，便于协调各方利益关系，尤其是在园区启动阶段，能快速推进园区的各项筹建工作。不过，正如前面提到的，化工园区的开发建设不但前期投入巨大，而且需要个方面的专业人才，因此，这种开发模式需要政府投入大量的人力、物力，同时给政府的廉政建设带来威胁，而且现行国家相关法律规定公职人员不得到企业兼职，因此这种开发模式在现行国家法律、法规下也是不合适宜的。
三、政府授权开发商的委托开发模式
以惠州大亚湾石化区为代表的“委托”开发模式。
前面两种在目前看来已经取得巨大成功的化工园区的开发模式是在二十世纪九十年代特殊的历史条件下形成的，但在现行国家法律、法规下是不合适宜的。在21世纪新形势下，以惠州大亚湾石化区为代表的新兴化工园区采用的是政府授权专业工业园开发商进行土地委托开发的模式。
园区管理委员会作为政府派出机构，负责区内有关行政事务的归口管理工作。而惠州大亚湾石化工业区发展集团有限公司是惠州市人民政府唯一授权开发建设惠州大亚湾石化工业区的经济实体，主要承担惠州大亚湾石化工业区内的土地开发、招商引资，园区管理以及组织、协调、参与投资石化区内一体化公用工程的建设等任务。惠州大亚湾石化工业区发展集团有限公司又把惠州大亚湾石化工业区分为东、西两区分别委托给惠州联宏石化区开发投资有限公司（隶属于实力雄厚的百利宏集团，山集团下属的深圳市百利宏科技投资有限公司与北京联想控股有限公司合资成立，是一家以石化工业园区开发建设和投资为主的企业）和深圳绿湾投资有限公司（是一家以工业园区开发和实业投资为主的投资企业）进行土地前期开发，并参与相关公用工程和石油化工项目的投资建设，同时积极完善市政道路、供水、供电、通讯、管廊及码头等配套设施的建设，使石化区的硬件环境进一步满足招商引资的要求。待土地开发成具备转让条件的熟地后，再由市政府国上资源部门按照相关法律、法规对上地进行公开招拍挂出让给入驻企业。
这种开发模式政企分开，各司其职：园区管委会只负责园内的行政事务管理工作；园区的上地开发工作及公用工程等配套的规划建设则由市政府授权、委托给专业开发公司；国家部门负责按法定程序出让土地。这种开发模式既规避了法律风险，又能使政府从化工园区的各项专业工作中抽身出来，更能充分调动各方的积极主动性，促使惠州大亚湾石化区走上快速发展的道路。
四、化工园区理想开发模式的选择
世界先进化工园区成功经验之一在于，适时成立园区建设开发管理机构及咨询机构，建立精简高效、协调有力的规划建设管理体制，为园区规划建设工作搭建完备的技术支撑与服务管理平台。因此，为能高效推进化工园区的规划与开发建设工作，需要市政府及时研究和统筹设计出一整套科学、合理、高效的园区开发模式，为园区的规划建设和运营管理提供强有力的组织体系保障。
根据规划建设进展情况，设立相应的园区开发管理机构
在前期规划阶段，可先成立化工园区筹建办公室或指挥部，具体负责推进园区规划建设和招商引资各项前期工作。而且该机构的行政级别一定要高，因为在园区规划建设的起步阶段，一定会遇到各种各样的问题，高的行政级别才利于协调市政府各部门共同解决园区筹建相关难题。在园区开发建设阶段，可在筹建办或指挥部的基础上适时组建成立化工园区管理委员会。园区管理委员会按照市政府统一部署和要求，对园实行统一领导、统一规划、统一管理、统一协调开发建设工作，为入园企业提供一站式服务。负责园区土地开发、基础设施与配套公用工程的建设、招商引资、投资经营及同区的各项服务工作。
园区开发主体的选择
从化工园区开发成本看，园区土地的开发费用主要包括三部分的投入：一是征地、拆迁、围海造地和平整（挖方、填方）等直接耗费，即土地开发费用；二是管网、道路、绿化、公共建筑等非经营性配套投入，即市政基础设施配套费用；三是供水、供电、供气、供热、港口码头、通讯、网络、污水处理等经营性配套设施建设费用，即公用工程建设费用。根据上述三个方面开发费用及园区发展的资本来源和构成，园区开发主体（负责园区开发的经济实体一园区投资开发公司）可分为以下两种方式。
一是政府独资型。即由市政府投资组建园区开发公司（即地方政府国资委管理的国营公司）来全面负责园区的开发和管理，上述三部分费用全部由政府前期投入。这种开发模式优点在于决策迅速，能充分调动各方力量，有利于产业聚集，较好地体现政府规划的意图。但政府投资负担较重，行政色彩较强，不利于发挥企业的积极性。
二是政府投资和企业投资相结合的方式。对于园区开发的前两部分投资即土地开发费用、市政设施费用都是属于投资大、周期长、收益低的基础设施建设，仅通过土地出让只能获得部分回报。尤其是对于大多数临海化工园区来说还需要通过较大面积的围海造地或者需要通过大量的拆迁安置工程获得土地，前期投入更为巨大；同时，为与其它化工园区形成比较优势从而有利于前期招商引资工作的开展，土地出让价格又不能太高，所以园区开发单纯从经济收益来讲，可能是负回报；而且国家规定土地出让都必须走招拍挂的程序，所以，一般商业公司都不愿轻易涉足。因此，财政雄厚的地方政府应承担这部分投入，因为政府不应只看到眼前的土地出让收入，而应看到园区化工项目投产后源源不断的税收以及对当地经济社会发展的带动作用。但如果财政收入不高的地方政府，为降低投资成本，化工园区的基础设施开发可考虑引入战略合作伙伴和战略投资者，通过其它优惠措施调动企业积极性，吸引企业参与园区士地开发和配套基础设施的建设。
公用工程建设部分的投入，由于属于经营性市政设施，能通过自身的经营活动来自我补偿和盈利，可按照商业化模式采用合资或合作方式成立专业的公用工程公司来提供，投资方是园区开发主体，另一方是国际上著名的专业公司，他们在世界其他化工区内有良好的运营业绩。这样的组合，由于国际著名公司的参与，使投资商在技术上、运行上放心，既有利于招商引资，又可降低开发单位的投资压力。
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