医疗机构废水超标排放应当由谁处罚？
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图为北京市东城区生态环境局对辖区内医院进行检查，要求规范处置医疗废水。本报记者邓佳摄
刘永涛 林进怡
案情
2020年6月18日，某生态环境部门在当地A综合医院（以下简称“A医院”）的污水处理站排放口采样分析后发现，A医院所排放的医疗废水中SS超过《医疗机构水污染物排放标准》（GB18466-2005）0.6倍。经查，A医院实际病床数为180张，其医疗废水通过该院总的污水处理站处理后排入城市市政排水管网，最后流入县城市生活污水处理厂处理。
分歧
此案的讨论过程中，当地生态环境部门有关执法人员在谁是该案的执法主体这一问题上产生了分歧。
第一种意见认为：虽然《水污染防治法》第三十六条规定，含病原体的污水应当经过消毒处理；符合国家有关标准后，方可排放。但是该法的法律责任中却未对这种违法行为作出处罚的规定。
然而《医疗废物管理条例》第四十八条规定，医疗卫生机构违反本条例规定，将未达到国家规定标准的污水、传染病病人或者疑似传染病病人的排泄物排入城市排水管网的，由县级以上地方人民政府建设行政主管部门责令限期改正，给予警告，并处5000元以上1万元以下的罚款；逾期不改正的，处1万元以上3万元以下的罚款……
所以，向城市市政排水管网排放超标含病原体污水的，应当由建设行政主管部门对A医院进行处罚，而不是生态环境部门。
第二种意见认为：《水污染防治法》第十条规定，排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。该法第八十三条同时规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款……（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的。
因为《水污染防治法》的效力高于《医疗废物管理条例》的效力，所以应当优先适用《水污染防治法》的规定，也就是说，应当由生态环境主管部门对A医院超标排放行为进行处罚。
对此问题：笔者倾向于第二种意见。
解析
一、《水污染防治法》对排放水污染物有什么规定？
《水污染防治法》第十条规定，排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。本条明确了水污染物排放行为的违法界限。即超过水污染物排放标准排放污染物将构成违法，应当承担相应的法律责任。
二、《水污染防治法》对排放医疗废水有什么特别规定？
根据《水污染防治法》第三十二条规定，含病原体的污水应当经过消毒处理；符合国家有关标准后，方可排放。
“病原体”是指传染病原体，包括致病菌、病虫卵和病毒。一般来说，排放含病原体污水如不经处理就排放，易导致传染病的快速扩散，危害人体健康。为此，本条规定，含病原体的污水必须经过消毒处理，符合国家有关标准后方可排放。
所以，含病原体的污水并不是绝对禁止任何形式的排放，而是必须同时符合两项严格的限制要求方可排放：一是必须要进行严格消毒处理，二是经过消毒处理后的含有病原体污水必须符合国家有关标准，如《医疗机构水污染物排放标准》（GB18466-2005）（以下简称《排放标准》）的相关标准值后方可排放。
三、A医院的排污行为属于直接排放？还是间接排放？
根据原国家环保总局《关于对污水排入城市污水集中处理设施的单位进行环境管理有关问题的复函》（环函〔2001〕11号）的解释，即《水污染防治法》中所指“向水体排放污染物”，含“直接”或“间接”两种类型。因此，将污水排入城市污水集中处理设施处理后又排入水体的，属于间接向水体排放污染物。也就是说，A医院将超标排放含病原体的污水排入城市市政排水管网，最后流入县城的城市生活污水处理厂处理后又排入水体的，这属于间接向水体排放污染物。
所以，即使A医院属于间接向水体排放污染物同样必须遵守《水污染防治法》的相关规定。
四、向城镇污水集中处理设施排放水污染物有什么要求？
根据《水污染防治法》第五十条第一款规定，向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。
一般情况下，城镇污水处理厂收集的污水，主要是日常的生活污水和医疗机构排放的医疗废水，但也有一些工业企业排放的各类工业废水。而对于其他污染物，如含有含病原体的医疗废水，因污水处理厂没有相应的工艺和设备进行处理，则需要排污单位采用相应的方法进行预处理，达到排放标准后方可向城市污水处理厂排放。
所以，A医院向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。
A医院间接向水体排放医疗废水应当如何适用标准？根据住房和城乡建设部《污水排入城镇下水道水质标准》（CJ343—2010）4.1.4节规定，本标准未列入的控制项目，包括病原体、放射性污染物等，根据污染物的行业来源，其限值按相关行业标准执行。而《排放标准》4.1.2节规定，县级及县级以上20张床位及以上的综合医疗机构和其他医疗机构污水排放执行表2的规定。直接或间接排入地表水体和海域的污水执行排放标准，排入终端已建有正常运行城镇二级污水处理厂的下水道的污水，执行预处理标准。
所以，A医院应当执行《排放标准》表2中的预处理标准。
五、本案的执法主体应当是谁？
虽然《医疗废物管理条例》第四十八条规定，医疗卫生机构违反本条例规定，将未达到国家规定标准的污水、传染病病人或者疑似传染病病人的排泄物排入城市排水管网的，由县级以上地方人民政府建设行政主管部门责令限期改正，给予警告，并处5000元以上1万元以下的罚款……
但是《城镇排水与污水处理条例》第五十八条规定，依照《水污染防治法》的规定，排水户需要取得排污许可证的，由环境保护主管部门核发；违反《水污染防治法》的规定排放污水的，由环境保护主管部门处罚。
对此问题，笔者从法律适用的相关规则对本案进行分析。
一是依据“新法优于旧法”的原则。《医疗废物管理条例》早于《城镇排水与污水处理条例》实施。根据《立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”。而从这两个条例实施的时间看，应当优先适用《城镇排水与污水处理条例》的规定。
对此问题，2018年1月22日，原环境保护部办公厅《关于废水纳管经城市污水处理厂排放行为行政处罚法律适用问题的复函》（环办政法函〔2018〕122号）经商住房城乡建设部后作出解释：即对违反《水污染防治法》的规定排放污水的，由环境保护主管部门处罚；对只违反《城镇排水与污水处理条例》规定，未取得污水排入排水管网许可证或者不按照污水排入排水管网许可证要求向城镇排水设施排放污水的，由城镇排水主管部门根据《城镇排水与污水处理条例》有关规定予以处罚。
二是依据“上位法优于下位法”的要求。虽然《医疗废物管理条例》第四十八条规定，医疗卫生机构违反本条例规定，将未达到国家规定标准的污水、传染病病人或者疑似传染病病人的排泄物排入城市排水管网的，由县级以上地方人民政府建设行政主管部门责令限期改正，给予警告，并处5000元以上1万元以下的罚款……但是《水污染防治法》第八十三条规定，超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款……
根据《立法法》第八十八条第一款：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。所以，从“上位法优于下位法”的原则看，《水污染防治法》的效力高于《医疗废物管理条例》的效力，即应当优先适用《水污染防治法》的规定。
综上，笔者认为，不管是从“新法优于旧法”的规则分析，还是从“上位法优于下位法”的原则看，A医院向城市市政排水管网排放超标含病原体污水，这种间接排污行为同样应当由生态环境主管部门对A医院进行处罚。
作者单位：四川省巴中市通江生态环境局
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